Zahteva za ponovno odločanje o zakonu o spremembah in dopolnitvah zakona o zasebnem varovanju (ZZasV-A)

Državni svet Republike Slovenije je na 20. izredni seji, ob obravnavi zakona o spremembah in dopolnitvah zakona o zasebnem varovanju, ki ga je Državni zbor Republike Slovenije sprejel na 29. redni seji, dne 22. 6. 2007, na podlagi tretje alinee prvega odstavka 97. člena Ustave Republike Slovenije sprejel

Z A H T E V O

da Državni zbor Republike Slovenije ponovno odloča o zakonu o spremembah in dopolnitvah zakona o  zasebnem varovanju (ZZasV-A).

O b r a z l o ž i t e v

Predlog novele zakona o zasebnem varovanju (ZZasV-A) ukinja Zbornico RS za zasebno varovanje (zbornica) kot osebo javnega prava; črtanje drugega stavka 6. člena pomeni odvzem javnega pooblastila za opravljanje nalog, ki so ji bile določene z ZZasV. Predlog s črtanjem 8. - 11. člena ZZasV ukinja obvezno članstvo, status zbornice kot osebe javnega prava, urejanje statuta z zakonom in pridobivanje sredstev za delovanje zbornice. Sprememba 12. člena odvzema zbornici pristojnosti za opravljanje nalog prek javnega pooblastila, od katerih sta najpomembnejša dosedanje izvajanje programov strokovnega izobraževanja in pripravljanje predlogov katalogov standardov strokovnih znanj in spretnosti v skladu z zakonom, ki ureja nacionalne poklicne kvalifikacije (NPK). Pripravljanje predlogov katalogov standardov strokovnih znanj in spretnosti, ki naj bi iz zbornice prešlo na MNZ, mora biti (tako kot je bilo do sedaj) v skladu z zakonom, ki ureja NPK, zato vsi pogoji ostajajo enaki, le da jih bo izvajal drug subjekt. Enako velja za predlaganje članov komisij za preverjanje in potrjevanje NPK in opravljanje drugih nalog, določenih z zakonom, ki ureja NPK. Predlagatelj v obrazložitvi ne poda razlogov za rešitve iz teh členov. Prenos zgolj na drug subjekt, ki mora izpolnjevati enake pogoje, kot so veljali že do sedaj, iz zasebnega v javni sektor, mora imeti svoj vzrok v javnem interesu. Le ta se še toliko bolj postavlja ob dejstvu, da spremenjeni 12. člen v okviru MNZ ne vsebuje več pristojnosti, ki jih je imela zbornica po drugem odstavku in so bile bistvenega pomena za usklajeno dejavnost na področju zasebnega varovanja ^{opomba 1}.

Ne glede na intenco predlagatelja, da je potrebno vzpostaviti "enoten koncept kvalitetnega usposabljanja za vse subjekte", zgolj abstraktna besedna zveza ne zadostuje za ukinitev zbornice kot javnopravne osebe, saj MNZ že sedaj na predlog zbornice določa vsebino in potek strokovnega izobraževanja iz 29. člena tega zakona ter opravlja nadzor nad izvajanjem določb tega zakona in predpisov, vključno s podeljevanjem licenc in možnostjo njihovega odvzema (glej 7., 16., 40. in 41. člen ZZasV).

Pri kateri dejavnosti pa na obstoji potencialna nevarnost poseganja v človekove pravice? Predlagatelj ni ponudil nobenih podatkov o številu kršitev s strani zbornice, varnostnikov ali podjetij za zasebno varovanje, ki so morda odstotkovno manjši od kršitev, ki so bile storjene s strani policistov. Šele ko je Državni svet RS opozoril na izostanek razlogov, je MNZ kasneje pridobilo (le) poročilo Policijske uprave Ljubljana za leto 2006.

Tako je Vlada RS v svojem stališču z dne 24.5.2004 do odklonilnega mnenja državnega sveta navedla, da je v 77 primerih ocenjevanja upravičenosti uporabe fizične sile varnostnikov ljubljanska policija ugotovila, da so varnostniki v 7 primerih uporabili fizično silo nezakonito (podane so bile 3 kazenske ovadbe) in hkrati (celo) poudarila, da podatki ne zajemajo stanja v celotni državi, temveč samo ljubljansko policijsko upravo. Na drugi strani Poročilo o delu policije za leto 2006 (www.policija.si) kaže, da je bilo v okviru reševanja pritožb za 309 pritožb ocenjeno, da so policisti ravnali v skladu s predpisi, za 30 ali 8,8 % pa, da ravnanje policistov ni bilo v skladu s predpisi. V okviru notranjih preiskav je bilo v letu 2006 421 delavcev policije v predkazenskem postopku zaradi razlogov za sum storitve 362 kaznivih dejanj. Očitno je, da pride do nepravilnosti tako na strani policije kot tudi varnostnikov in glede na specifiko dela še celo prej na strani policije (PA kot izvajalka izpopolnjevanja in usposabljanja varnostnikov). Še bolj očitno pa je, da vlada pri pripravi predloga zakona ni imela podatkov o kršitvah s strani varnostnikov, ki bi zaradi tega narekovali odvzem pristojnosti zbornici zaradi slabega dela pri izobraževanju in usposabljanju.

Gospodarske družbe in samostojni podjetniki posamezniki, ki imajo licenco za opravljanje dejavnosti zasebnega varovanja, se ravno zaradi zagotavljanja strokovnosti pri  opravljanju zasebnega varovanja in varovanja javnega interesa na tem področju obvezno združujejo v zbornico (8.člen ZZasV), zato bi moral predlagatelj v predlogu zakona navesti okoliščine, zaradi katerih naj bi zbornica za zasebno varovanje kakorkoli ogrožala javni interes oz. varnost ali kakovost varnostnih storitev. Za odvzem javnega pooblastila se smiselno pričakujejo obratni razlogi od tistih, ki narekujejo njegovo podelitev.

Če se je predlagatelj odločil za ukinitev zbornice kot osebe javnega prava in predvidel njeno preoblikovanje v skladu z ZGZ, kjer gre za zasebni sektor na osnovi prostovoljnosti, bi moral zbornici pustiti možnost izobraževanja, usposabljanja in izpopolnjevanja, ki bi ustrezala kot eden izmed pogojev za pridobitev licence. Če se veljavno usposabljanje in izpopolnjevanje v celoti in z vso dokumentacijo prenaša na MNZ, zbornica nima vidnejših atributov za privabljanje gospodarskih subjektov (razen tistih, ki so visoko zavezani varnosti) in s tem za ustvarjanje pridobitne dejavnosti na trgu.

Zakonski predlog je v teku zakonodajnega postopka kljub mnogim opozorilom ostal v celoti nespremenjen. Nobena pripomba (čeprav je bilo opozorjeno na resne pomanjkljivosti) ni bila sprejeta, kljub odklonilnemu mnenju državnega sveta. MNZ oziroma Policija na podlagi sprejetega zakona monopolno izvajata celotno usposabljanje in izpopolnjevanja varnostnega osebja ter v celoti monopolno izvajata vse postopke pridobivanja nacionalnih poklicnih kvalifikacij (NPK). Pri tem prevzemata celo vse naloge Državnega izpitnega centra (kar je nekompatibilno). Obenem opravljata monopolno vse postopke določanja poklicnih profilov, standardov in katalogov. Dejavnost zasebnega varovanja je s tem v celoti podrejena Policiji, in sicer tako glede njenega izvajanja, kot tudi v celoti glede njenega razvoja. Takšen zakon pomeni razlastitev te gospodarske dejavnosti njenih izvirnih funkcij. Sprejeti zakon je v nasprotju z zakonodajnimi ureditvami na področjih gospodarskih zbornic, strokovnega in poklicnega izobraževanja in nacionalnih poklicnih kvalifikacij, ki prav na teh področjih predvidevajo pomembno vlogo gospodarske zbornice.

Takšna zakonska ureditev je neevropska (obstaja le v Litvi, Črni gori ipd.) in pomeni na področju slovenskega zasebnega varovanja regresijo, s katero se vračamo v preteklost za več kot trideset let. Kljub dejstvu, da ureditve na področju te dejavnosti v okviru EU še niso harmonizirane, je v EU nedvoumno sprejeto stališče, da gre pri tej dejavnosti za gospodarsko dejavnost. Judikati Evropskega sodišča v Luxemburgu prepovedujejo sprejemanje takšnih zakonskih rešitev, ki omejujejo čezmejno sodelovanje oziroma prost pretok storitev na tem področju.  

Evropsko sodišče je v primerih C-283/99, Comission v. Italian Republic, C-355/98, Comission v. Kingdom of Belgium in C-114/97, Comission v. Kingdom v. Spain izrecno poudarilo, da je pri izvajanju zasebnega varovanja nedopustna diskriminacija na podlagi državljanstva ali sedeža. Nedopustno je, da se osebi ali podjetju, ki ni državljan oziroma nima sedeža na ozemlju konkretne države onemogočilo izvajanje zasebnega varovanja. To bi pomenilo kršitve 39., 43. in 48. člena PES. Stališče sodišča (ki ga je kasneje v zvezi z državljanstvom in sedežem implementirala tudi naša država) je  treba brati ekstenzivno; zasebno varovanje je treba obravnavati enako kot druge gospodarske dejavnosti, glede na to da te dejavnosti ni mogoče kakor koli enačiti (primerjati) z izvajanjem javne oblasti. V tej navezavi s svobodno gospodarsko pobudo, je omejevanje vseh subjektov, ki izpolnjujejo pogoje za določeno dejavnost, nedopustno.

Tako je tudi vprašljiva rešitev, ki ministru za notranje zadeve daje pravico do prostega preudarka ("lahko" na podlagi javnega natečaja za izvajanje nalog izpopolnjevanja in usposabljanja varnostnega osebja podeli javno pooblastilo pravni ali fizični osebi, ki izpolnjuje pogoje) glede na 4. odstavek spremenjenega 12. člena zakona, saj bi bilo z vidika zagotavljanja svobodne gospodarske pobude in hkratnega varovanja javnega interesa upravičeno le izpolnjevanje vseh zakonskih pogojev za izpopolnjevanje in usposabljanje varnostnega osebja ter nadzor ministrstva za notranje zadeve. Ravnanje po lastni presoji ministra ("lahko"), da pa bi se odločil za podelitev javnega pooblastila bo namreč na monopolno zastavljeno usposabljanje s strani PA, na le to vrglo slabo luč: če so splošni razlogi za podelitev javnega pooblastila zahteva po učinkovitosti, strokovnosti in ekonomičnosti, po samoregulaciji in po neodvisnem upravljanju (glej ZDU-1) že ti razlogi pravzaprav skoraj onemogočajo javno pooblastilo. Ker zahteva po samoregulaciji in neodvisnem upravljanju glede na pristojnosti ministrstva v veliki meri odpadeta, bi minister že z javnim razpisom priznal, da PA ne more opravljati nalog, učinkovito, strokovno in ekonomično.   

Predlagatelj v delu predloga zakona, ki se nanaša na prikaz ureditve v drugih pravnih sistemih, navaja le države, kjer izdaja licence MNZ oz. Policija (razlog za takšno navajanje ni razviden, saj je tudi po naši veljavni ureditvi izdajanje licenc v pristojnosti MNZ). Zgolj takšna navedba brez navedenih pomanjkljivosti sedanje ureditve, ki prenaša na MNZ tudi strokovno izpopolnjevanje in usposabljanje, ne more predstavljati nobenega razločevalnega merila, sploh ob dejstvu, da obstajajo celo tudi države, kjer licence izdajajo zbornice (npr. Velika Britanija, Irska) in da v Belgiji (ki jo predlagatelj navaja v prikazu ureditve) izpopolnjevanje in usposabljanje opravljajo centri, ki jim licenco za usposabljanje podeli ministrstvo za notranje zadeve. 

S to zakonsko rešitvijo prevzema država izvajanje tistih dejavnosti, ki so ne le gospodarskega pomena, marveč ki so celo bistvenega pomena za sam razvoj te  gospodarske dejavnosti. S to ureditvijo država popolnoma neposredno izvaja najbolj ključne funkcije gospodarskega razvoja v tej dejavnosti. Izvajanje teh funkcij je sicer imanentna naloga gospodarstva in je tudi povsod v pristojnosti ustreznih gospodarskih združenj in zbornic.

S tem zakonom se predpisuje obvezno strokovno usposabljanje in izpopolnjevanje vseh, ki delujejo na področju varovanja, pri čemer MNZ samostojno, to je brez  predlagateljske vloge te dejavnosti oziroma zbornice, določa vse programe in cene tega usposabljanja in izpopolnjevanja. To pomeni, da si država dejansko sama določa obseg in vrsto dejavnosti, da ekskluzivno izvaja dejavnost, in to po pogojih, ki jih sama predpisuje, in da pri izvajanju dejavnosti tudi sama sebe nadzira. Takšno stanje je očitno neprimerno in nedvomno lahko povzroči anomalije, ki so v hudem nasprotju z osnovnimi principi tržnega gospodarstva in sploh demokratičnimi normami funkcioniranja države in družbe.
Pri takšni ureditvi je popolnoma nedopustno, da morajo gospodarski subjekti, ki že plačujejo vse predpisane davke in prispevke državi, še posebej plačevati državi to usposabljanje, ki ga država sama predpisuje in izvaja in je obvezno. To je še tembolj nevzdržno, ko danes država v celoti financira programe zasebnih šol.

Prenos vseh teh dejavnosti na državo pomeni istočasno prevzem najpomembnejših zborničnih funkcij s strani države. To pomeni dejansko ukinitev obstoječe zbornice, ki je med drugim vzpostavila celoten sedanji sistem strokovnega usposabljanja. Naknadne navedbe MNZ o domnevnih pomanjkljivostih pri delu zbornice (ki v razlogih in ciljih zakonskega predloga sploh niso omenjene) so docela neprepričljive. Ne gre le za to, da sta bila v času priprave tega nevzdržnega zakonskega predloga v dobrega pol leta s strani MNZ izvedena kar dva nadzora nad delom zbornice. Prav tako ne gre le za to, da sta bila ta dva zaporedna nadzora izvedena v prvem letu implementacije obstoječega sistema strokovnega usposabljanja in obvezne prilagoditve družb popolnoma novim pogojem zakona - se pravi v samem začetnem obdobju in sredi najbolj obsežnega izvajanja nalog. Predvsem je treba jasno poudariti, da je do določenih zapletov prišlo zaradi nepravilnih tolmačenj in delovanja samega pristojnega delavca MNZ (ki je šele čez pol leta - ko je že prišlo do daljnosežnih škodljivih posledic - svoja stališča in postopke popravil in je dajal tudi še  naknadno nestrokovna in škodljiva navodila), na kar je zbornica pravočasno in korektno opozorila MNZ. Očitane pomanjkljivosti s strani navedenih nadzorov (ki niso niti dokončno in še manj pravnomočno ugotovljene in so sicer izključno formalne narave) je treba zato presojati v luči navedenih razlogov. Prav nasprotno je iz zakonskih rešitev in samega postopka sprejemanja tega zakona (ki je dosledno črtal zbornico in odklanjal vsako možnost organizacije reprezentativne zbornice v tej dejavnosti) mogoče razbrati izrazito a priorno negativno stališče do zborničnega organiziranja v tej dejavnosti.   

Popoln odvzem teh ključnih dejavnosti gospodarstvu, njihovo monopolno izvajanje s strani države in celo posebno zaračunavanje s strani države gospodarstvu je po vsej verjetnosti tudi protiustavno. Ugotoviti je mogoče tehtne razloge za kršitev ustavnih načel do svobodne gospodarske pobude (74. člen Ustave), do svobodnega združevanja (42. člen Ustave), pa tudi do enakega varstva pravic (22. člen Ustave) in do izobraževanja oziroma šolanja (57. člen Ustave).

Kljub temu, da ima zakonodajalec polje proste presoje glede ukinitve katerekoli zbornice z javnimi pooblastili, ga načelo enakosti iz 14. člena Ustave zavezuje, da se za spremembo ne odloči arbitrarno in samovoljno, tj. brez razlogov, utemeljenih v javnem interesu. Predlagatelj bi moral navesti razloge, ki so privedli do tega, da se naloge izpopolnjevanja in usposabljanja na področju zasebnega varovanja niso izvajale v zadovoljivi meri s strani zbornice.

Če gre za izpolnjevanje nalog po drugem zakonu z drugimi pogoji in pristojnimi organi (NPK), bi moral ZZasV za vse subjekte predpisati enake pogoje in kriterije. V nasprotnem primeru se lahko zgodi, da bo tudi npr. ministrstvo za zdravstvo prevzelo celotno strokovno izobraževanje in javna pooblastila, ki jih opravlja Zdravniška zbornica Slovenije in tako vzpostavilo "enoten koncept zdravstva" itd.. Ustavno sporna je tudi rešitev, da mora zbornica po 41. členu predati vso dokumentacijo v zvezi z izpopolnjevanjem in usposabljanjem, čeprav bo določene naloge lahko še vedno opravljala.

V oceni finančnih posledic je navedeno, da bo Policijska akademija prevzela naloge izpopolnjevanja in usposabljanja na področju zasebnega varovanja. Prenos nalog predvideva tudi obrazložitev k 41. členu predloga, vendar prenosa pristojnosti glede izpopolnjevanja in usposabljanja varnostnega osebja na Policijsko akademijo predlog ne določa, pač pa govori le o MNZ. Določanje pristojnosti državnih organov mora biti opravljeno na zakonski ravni (glej 120. člen URS). Prenos pristojnosti zato ne more biti opravljen s podzakonskim aktom; predlog ne predvideva prenosa tako celo na NOE organa v sestavi MNZ, pač pa le na ministrstvo.

Po navedenem je sprejem odložilnega veta na ta zakon, katerega predlog je Državni svet že v celoti zavrnil, utemeljen. 

* * *

Za poročevalca je bil določen državni svetnik Marjan Maučec.