Janez Šmidovnik: Slovenska ustava na preizkušnji prakse

Prispevek s posveta Izvori slovenske ustave - 20 let po "pisateljski" ustavi, 20. november 2008
Avtor: prof. dr. Janez Šmidovnik

1.

Ustava je temeljna listina države, ki na dolgi rok postavlja na?ela za sožitje ljudi v državni skupnosti, poleg tega pa dolo?a tudi temeljno strukturo institucij, ki izvajajo naloge države. Zato se pripravlja s posebno zavzetostjo in skrbjo ob sodelovanju najbolj odgovornih politi?nih in najbolj strokovno usposobljenih ljudi in se tudi sprejema na posebno kvalificiran na?in v najvišjem državnem organu. Zato se praviloma tudi ne spreminja na lahko roko, kot se spreminjajo zakoni in drugi predpisi nižjega ranga. Ustavno besedilo je na neki na?in posve?eno in nedotakljivo. Vsaka misel na morebitno spremembo ustave je ob?utljiva zadeva. Še posebno ob?utljive so na svojo ustavo mlade države, ki vidijo v njej simbol svoje neodvisnosti – kot na primer tudi Slovenija. Vsaka napoved morebitnih sprememb zadene ob številne ugovore. Za Slovenijo pa je bilo vseskozi zna?ilno to, da so prihajali najbolj ogor?eni ugovori proti morebitnim spremembam ustave s strani tistih, ki so neposredno sodelovali pri njeni pripravi. Ob pripravi sprememb za 68. ?len slovenske ustave, ki je bil prvi na vrsti, in ki obravnava lastninsko pravico tujcev na nepremi?ninah v Republiki Sloveniji, so bili izre?eni hudi o?itki na ra?un predlagateljev ustavnih sprememb, ki so bile potrebne zaradi približevanja Slovenije Evropski uniji, ?eš da gre za rušenje ustave, ki da je ena od najboljših sodobnih ustav, s tem pa tudi za rušenje države Slovenije, za vra?anje na Balkan in celo za vra?anje v socializem.

Tisti, ki so v praksi delali s slovensko ustavo, praviloma niso imeli tako visokega mnenja o kvaliteti te ustave. Nasprotno, praksa je odkrivala ?edalje ve?je število problemati?nih to?k v njenem besedilu. Kot problemati?ne se niso kazale dolo?be prvega dela ustave, to je dolo?be o ?lovekovih pravicah in svoboš?inah ter o gospodarskih in socialnih razmerjih; pri teh dolo?bah gre za na?ela, ki temeljijo na univerzalnih vrednotah sodobnega razvitega sveta, zapisana v številnih deklaracijah in drugih aktih nadnacionalnih organizacij ter prenesena bolj ali manj podrobno v ustave posameznih držav in njihovo zakonodajo. Problemati?ne pa so se v praksi pokazale nekatere dolo?be drugega dela ustave, ki govori o državni ureditvi. V tem delu ustave je urejena struktura institucij države, njihova pooblastila in njihova sredstva za izvajanje državnih nalog; skratka mehanizem države, ki naj zagotavlja njeno delovanje. To je pravzaprav jedro, ki opredeljuje podobo posamezne države. Ureditev tega dela ustave dopuš?a dolo?eno raznolikost znotraj zelo splošnih na?el, ki veljajo za posamezen tip države, na primer za parlamentarne demokracije. V tem delu ustave je pravi prostor za »avtorske« rešitve posameznih vprašanj, ki jih je treba urediti v ustavi. In v tem delu je tudi pravo mesto za objektivno ocenjevanje kvalitete ustave in za njeno vrednost v življenjski praksi.

2.

Kot re?eno je klub odporom prišlo – z ustavnim zakonom iz leta 1997 - do prve spremembe ustave v 68. ?lenu, ki je bistveno omeh?ala trde dolo?be prvotnega besedila o pogojih, ob katerih lahko tujci pridobivajo lastninsko pravico na nepremi?ninah v Republiki Sloveniji. Že ob sprejemu ustave je bilo jasno, da v odprti družbi s tržnim sistemom ne bo mogo?e vzdržati režima, ki je prakti?no onemogo?al tujcem, da bi lahko pridobivali nepremi?nine v Sloveniji. Sledila je ustavna sprememba v 80. ?lenu ustave v letu 2000 , s katero je bil uveljavljen proporcionalni sistem volitev v Državni zbor, ki je zaklju?ila dolgotrajne – tudi ustavnosodne – spore o volilnem sistemu v slovenski parlament. Nato pa se je za?el leta 2001 obsežen vladni ustavnorevizijski projekt, ki se je lotil nekaterih osrednjih institucij državnega mehanizma oziroma odnosov med njimi v sistemu delitve oblasti. Predlog se je sicer za?el s t.i. evropskimi ?leni (3., 8., 47. in 68. ?len), s katerimi naj bi bili postavljeni ustavnopravni temelji za pristop Republike Slovenije k Evropski uniji in k organizaciji Severno-atlantske pogodbe ter za prenos izvrševanja suverenih pravic države na te organizacije. Predlog je v tem delu uspel, ker je moral uspeti že zaradi približevanja Slovenije Evropski uniji, in se z njim na tem mestu ne mislim ukvarjati. Pa? pa se mislim ukvarjati s predlaganimi spremembami, ki so se nanašale na mehanizem države oziroma na odnose v parlamentarnem sistemu, ki pa niso uspele, in predstavljajo še naprej probleme v ustavni ureditvi in v praksi Republike Slovenije.

Drnovškova vlada je v svojem ustavnorevizijskem projektu predlagala druga?no ureditev oblikovanja vlade, in sicer podobno kot je v drugih parlamentarnih sistemih, tako, da ministrov ne bi imenoval in razreševal Državni zbor, pa? pa predsednik republike na predlog predsednika oziroma mandatarja za predsednika vlade. Nadalje je vlada predlagala tudi druga?no ureditev imenovanja oziroma izvolitve sodnikov, in sicer tako, kot je v ve?ini sodobnih držav, kjer sodnikov ne imenujejo parlamenti, pa? pa šef države, monarh ali pa tudi pravosodni minister. Vladni predlogi so zajeli še pere?o problematiko referenduma, ki je s svojo ustavnopravno nedore?enostjo povzro?ala v praksi težave v delu samega parlamenta. Razen tega je vlada predlagala tudi spremembo spornih ustavnih dolo?b o pokrajinah, zaradi katerih ni bilo mogo?e zaklju?iti reforme lokalne samouprave.

Navedeni predlogi vlade so bili vsi po vrsti utemeljeni v praksi, ki se je odvijala ve? kot celo desetletje pred o?mi vse države. Bilo je o?itno, da se nekatera vprašanja v praksi pretirano komplicirajo in da povzro?ajo tudi neustrezne odnose med posameznimi organi zaradi neustreznih ustavnih dolo?b, nekaterih problemov pa sploh ni bilo mogo?e reševati, ker so zadevali na blokado v ustavi kot na primer dolo?be o pokrajinah, ki naj bi jih po dolo?bah ustave ustanovile ob?ine.

Nujnost spremembe ustavnih dolo?b, ki se ti?ejo oblikovanja vlade (112., 114. in 118. ?len), se je najbolj jasno pokazala po volitvah leta 2000, ko je dr. Drnovšek poskušal oblikovati vlado in je s tem uspel šele po mu?nih prizadevanjih, ki so trajala ve? mesecev; ?eprav je bil že izvoljen za predsednika nove vlade, pa te ni mogel sestaviti po okusu parlamenta, ki je bil glede na rezultate volitev politi?no razdeljen na dve skoraj enaki polovici. Še pomembnejša pa je bila za ustavno revizijo okoliš?ina, da pri obstoje?i ustavni ureditvi mandatar oziroma predsednik vlade nima potrebnega vpliva na oblikovanje tima, s katerim bo moral delati kot vlada, ker ministre voli in razrešuje Državni zbor.

To je velik odmik od drugih modelov parlamentarne ureditve, pa tudi od nemške, po kateri se je zgledovala slovenska ustava. V parlamentarnem sistemu mora biti zagotovljeno usklajeno delovanje vseh njegovih delov, to je parlamenta, vlade in šefa države, sicer lahko prihaja do funkcionalnih motenj med temi organi. Pri nas pa je zakonodajna veja oblasti – ustavno gledano – bistveno mo?nejša od izvršilne, ker ima pretiran vpliv na sestavo vlade in še posebej na ministre, ki so izvoljeni v parlamentu in tudi odgovorni parlamentu. To slabi mo? vlade kot upravljavskega tima za vodenje države. Naša ureditev se bolj kot parlamentarnemu sistemu približuje bivšemu skupš?inskemu sistemu, v katerem skupš?ina oblikuje vlado in vse druge najvišje organe države. Na?elo delitve oblasti in odgovornosti je v taki ureditvi zamegljeno, u?inkovitost sistema pa zmanjšana. V obstoje?i ureditvi se mešajo elementi heterogenih modelov, ki motijo logiko parlamentarne ureditve in njeno funkcioniranje . Kljub izkazanim o?itnim pomanjkljivostim v praksi in kljub utemeljenim teoreti?nim razlogom za revizijo predlagani amandmaji za novo ureditev niso bili sprejeti.

Prav tako niso bili sprejeti predlagani amandmaji za novo ureditev imenovanja sodnikov (129., 130., 131., 132. In 134. ?len). Po slovenski ustavi voli Državni zbor vse ustavne sodnike in vse sodnike drugih sodiš?. Te volitve so s stališ?a ustavnega na?ela o delitvi oblasti še bolj problemati?ne kot volitve ministrov v Državnem zboru. Kajti na?elo neodvisnosti delovanja sodne veje oblasti in vsakega sodnika posebej ne dopuš?a nikakršnega vplivanja kateregakoli državnega organa ali funkcionarja na to delovanje. Sodniki, ki za svoje delo niso odgovorni Državnemu zboru niti kakšnemu drugemu državnemu organu ampak so odgovorni le pred zakonom. S tega vidika je torej brez pomena, da bi moral voliti sodnike Državni zbor. Po drugi strani pa pomeni za sodniške kandidate tak na?in volitev v vsakem primeru odiozno izpostavljanje presoji lai?nega politi?nega foruma, kar že samo po sebi destimulira kandidate za sodniško funkcijo. Posebej pa je ta pristojnost Državnega zbora problemati?na za sodnike Ustavnega sodiš?a, pri katerih politi?no telo, kakršno je Državni zbor, zmeraj poskuša zagotoviti svoj vpliv na delovanje sodiš?a - preko ustrezne politi?ne usmerjenosti kandidatov za ustavne sodnike.

Tudi amandma za dopolnitev 90. ?lena ustave o referendumu je bil zavrnjen, ?eprav gre v tem primeru za zelo pere? odprt problem slovenske ustave. Ustava ureja zakonodajni referendum. Najve?ja pomanjkljivost obstoje?ega besedila pa je v tem, da ne izvzema iz referendumskega odlo?anja nekaterih vprašanj, ki za referendumsko odlo?anje niso primerna, ker bi odlo?anje o takih vprašanjih z referendumom lahko resno motilo oziroma ogrožalo izvrševanje rednih, tudi temeljnih nalog države, kar nikakor ne more biti namen referenduma. Take izklju?itve so zato nujno potrebne, dolo?ene pa morajo biti neposredno v sami ustavi, ker gre za ustavne pravice, ki - jih po ustavi - ni možno omejevati ali izklju?evati z zakonom (drugi in tretji odstavek 15. ?lena ustave). Med izklju?itve uporabe referendumskega odlo?anja v klasi?nih oziroma primerljivih ureditvah spadajo na primer podro?ja in vprašanja kot so prora?un, dav?na zakonodaja, zakoni o nujnih ukrepih v primerih naravnih in drugih nesre?, varnosti in obrambe države, in zlasti tudi zakoni, ki so potrebni za izvrševanje ratificiranih mednarodnih pogodb. Ker pri nas ustava ni imela nobenih takih omejitev, so bile omejitve uveljavljene z Zakonom o referendumu in o ljudski iniciativi. Ker pa gre za omejitve, ki so lahko dolo?ene samo z ustavo, je Ustavno sodiš?e Zakon o referendumu in o ljudski iniciativi v tem delu razveljavilo. S tem je nastala praznina v pravni ureditvi, ki bi jo morala zapolniti dopolnitev ustave. Ker pa se to ni zgodilo, je to vprašanje še zmeraj odprto. S tem pa nastaja nevarnost, da bi prihajalo pri nas do nedopustnih iniciativ za razpis in do realizacij referenduma o zadevah, za katere to ne bi bilo primerno, na primer za potrditev zakonov, ki so potrebni za izvrševanje ratificiranih mednarodnih pogodb .

Zavrnjeni so bili tudi predlogi za spremembo ustavnih dolo?b o pokrajinah (121., 140. In 143. ?len), ki so bile v razpravi – strokovni in politi?ni – vse od uveljavitve ustave in še posebej od ustanovitve ob?in v letu 1995, ker so s svojo kontradiktornostjo onemogo?ale vsako akcijo za ustanovitev pokrajin kot drugega nivoja lokalnih skupnosti. Blokado je pomenila dolo?ba 143. ?lena, po kateri se ob?ine samostojno povezujejo v pokrajine, kar pomeni, da pokrajine nastajajo z združevanjem ob?in in država pri tem nima nobene besede. Taka ustavna dolo?ba je dopuš?ala raznovrstne domneve o pravih namenih njenih avtorjev: v prvi vrsti pa domnevo, da se s pokrajinami ni mislilo resno, in da gre pri tej formulaciji zgolj za navidezno popuš?anje tistim, ki so zahtevali decentralizacijo države z razvito lokalno samoupravo. Dejansko pa je ta dolo?ba v praksi odigravala svojo vlogo kot sredstvo politi?ne manipulacije, ki je nudila dobro oporo za blokiranje vsake akcije za ustanovitev pokrajin, in sicer s populisti?no floskulo, da je združevanje ob?in najbolj demokrati?en na?in za ustanavljanje pokrajin.

Vendar pa navedenih dolo?b o pokrajinah ni bilo mogo?e vzdržati v slovenski ustavi. Bile so spremenjene s poznejšim ustavnim zakonom iz leta 2006 , in sicer tako, da se pokrajine ustanovijo z zakonom, v postopku za njegov sprejem pa mora biti zagotovljeno sodelovanje ob?in; omogo?eno je bilo tudi, da se prenese na pokrajine tudi izvajanje posameznih nalog iz državne pristojnosti. Problem pokrajin je bil s tem prenesen iz ustavnega na zakonodajni nivo. Politi?ne manipulacije s pokrajinami pa s tem niso bile odpravljene. Pokrajine so žrtev teh manipulacij, ki so se za?ele z nesre?no formulacijo prvotnega besedila 143. ?lena ustave.

3.

Zna?ilno pa je vsekakor, da so bile v istem ustavnorevizijskem postopku, v katerem so bili zavrnjeni vsi navedeni vladni predlogi (razen evropskih ?lenov), za katere smo ugotovili, da so bili utemeljeni v teoretski razpravi, v primerjalnih ureditvah in v življenjski praksi, brez težav in bistvenih ugovorov sprejeti predlogi poslanskih skupin za spremembo 14., 43. in 50. ?len ustave, v katerih je šlo – po ve?inski presoji ustavnih strokovnjakov – za manj pomembna vprašanja brez posebne ustavno pravne teže : v 14. ?lenu je bilo dodano, da so državljani enaki pred zakonom tudi ne glede na »invalidnost«; v 43. ?lenu je bilo dodano, da zakon lahko dolo?i ukrepe za spodbujanje enakih možnosti moških in žensk pri kandidiranju na volitvah v državne organe in v organe lokalnih skupnosti; v 50. ?lenu pa je bilo dodano, da imajo državljani pravico do pokojnine.

Ob tem se je postavljalo vprašanje, po kakšnih kriterijih je odlo?al Državni zbor o spremembah in dopolnitvah ustave, ?e ni sprejel utemeljenih in celo nujnih predlogov, in to predlogov, ki jih je vložila vlada, sprejel pa je manj pomembne predloge drugih predlagateljev, ki nikakor niso bili nujni za boljše funkcioniranje države ali za uresni?evanje ?lovekovih pravic.

Najprej lahko ugotovimo, da je bila slovenska ustava v svojih 17-ih letih - kljub skoraj totalnemu polomu ustavnorevizijskega projekta Drnovškove vlade – spremenjena s sedmimi ustavnimi zakoni v 11 ?lenih. To pomeni, da vendarle ni bila tako toga in tako nedotakljiva, kot naj bi bila po stališ?ih in zahtevah njenih avtorjev. Morala se je uklanjati predvsem pritiskom iz okolja, s katerim smo se morali in smo se tudi hoteli povezovati, pri tem pa je bilo treba popuš?ati v obstoje?ih pojmovanjih glede ureditve lastnine na nepremi?ninah in kon?no tudi v pojmovanjih in v izvajanju državne suverenosti same. Glede treh ?lenov (14., 43. in 50.) smo ugotovili, da so bile njihove spremembe z ustavnopravnega pa tudi s prakti?nega vidika manj pomembne in morda celo nepotrebne. Trije ?leni, ki se ti?ejo pokrajin (121., 140. in 143. ?len), pa so bili spremenjeni potem, ko je prišlo do soglasja med koalicijskimi in opozicijskimi strankami v Državnem zboru, da brez ustavnih sprememb ne bo mogo?a regionalizacija Slovenije z uvedbo pokrajin.

Drugi predlogi iz navedenega ustavnorevizijskega paketa, ki so segali globlje v ureditev mehanizma državnih organov – vlade, parlamenta in predsednika države – pa so zadeli ob nepremagljive ovire in z njimi ni bilo mogo?e uspeti. Tu gre za samo jedro upravljavskega mehanizma države, glede katerega pa so, kot vse kaže, ob sprejemanju ustave in tudi pozneje v naši politi?ni stvarnosti prevladovali mišljenjski vzorci iz doktrine bivšega skupš?inskega sistema o enotnosti oblasti, v katerem je imela skupš?ina poseben, in sicer najvišji položaj med državnimi organi; vsi drugi državni organi pa so izhajali iz skupš?ine in so bili njej odgovorni. Podoben položaj naj bi imel tudi naš Državni zbor in si tega položaja vse doslej ni dal vzeti. Zato je zelo verjetno, da bo glede teh vprašanj težko prodreti s predlogi za ustavne spremembe in da bomo še dolo?en ?as imeli tako ureditev, ?eprav nima opore niti v doktrini  parlamentarne države niti v tehni?nih na?elih za dobro upravljanje države.

Vsekakor pa bi se morali prizadevati za to, da bi ?im prej odpravili ustavnopravno praznino v ureditvi zakonodajnega referenduma v 90. ?lenu ustave, da ne bi Slovenija doživela neprijetnih presene?enj z nedopustno uporabo tega instrumenta neposredne demokracije za namene, ki bi nam vsem bili v škodo.

Prispevek v obliki z vsemi  opombami