Marijan Pav?nik: Materia Constitutionis (Glose ob pisateljski ustavi)

Prispevek s posveta Izvori slovenske ustave - 20 let po "pisateljski" ustavi, 20. november 2008
Avtor: prof. dr. Marijan Pav?nik, Pravna fakulteta

1. Pisateljska ustava (PU) je sopomenka za Teze za Ustavo Republike Slovenije (v nadaljevanju: »Teze«), ki so bile aprila 1988 objavljene v Gradivu za slovensko ustavo (v nadaljevanju: »Gradivo«). »Gradivo« sta pripravili Ustavna komisija upravnega odbora Društva slovenskih pisateljev in Delovna skupina za ustavni razvoj pri slovenskem sociološkem društvu. »Gradivo« vklju?uje uvodne strokovne razlage in »Teze«, ki imajo obliko (fragmentarnega) ustavnega besedila. Avtorji uvodnih strokovnih razlag so: Peter Jambrek (Ustava in slovensko narodno vprašanje, str. 18-43), Tine Hribar (Filozofska utemeljitev, str. 44-49), Tone Peršak (Temeljna na?ela in dolo?ila, str. 50-53), Peter Jambrek (Temeljne ?lovekove pravice in svoboš?ine, str. 54-60), Veljko Rus (Delo, lastnina, kultura in demokracija, str. 62-66), Ivan Svetlik (Socialne pravice in ureditev družbenih dejavnosti, str. 67-71), Mitja Kamuši? (Lastninska in organizacijska razmerja, str. 72-75) in France Bu?ar (Državna ureditev, str. 76-82). Avtorstvo »Tez« je kolektivno. Bernik in Jambrek pojasnjujeta, da sta obe skupini »prevzeli zlasti skupno avtorsko in redakcijsko odgovornost za Teze za slovensko ustavo«, medtem ko je »individualno avtorstvo uvodnih strokovnih razlag
… razvidno iz samega teksta študije«. »Teze« so redigirali Milan Apih, Janez Menart, Tone Pav?ek, Tone Peršak. Dimitrij Rupel in Veno Taufer (s strani Društva slovenskih pisateljev) ter France Bu?ar, Tine Hribar, Peter Jambrek, Mitja Kamuši?, Veljko Rus in Ivan Svetlik (s strani slovenskega sociološkega društva).  

2. PU je pomembno in dragoceno dejanje, ki je tvorno sooblikovalo ustavno pot do besedila veljavne Ustave Republike Slovenije (z dne 28. decembra 1991). Na PU je mogo?e gledati in jo vrednotiti z ve? zornih kotov. V tem prispevku me zanima s stališ?a tvarine ustave (materiae constitutionis). PU je radikalno prelomila z ustavno tvarino prej veljavne ustave (beri: socialisti?ne ustave), se zavzela za klasi?no tvarino ustave in intenzivno vplivala na novo slovensko ustavo. Vpliv bi bil verjetno lahko še ve?ji, ?e PU nekaterih vidikov moderne ustavnosti ne bi spregledala (npr. položaja in vloge ustavnega sodiš?a). Na drugi strani je nesporno tudi to, da URS (1991) ni izkoristila nekaterih pomembnih nastavkov, ki jih je PU vsebovala in utemeljeno vklju?evala (npr. na podro?ju socialne države in volilnega praga).

3. PU je moderna ustava, ki se osredoto?a na klasi?no tvarino ustave in se že s tem radikalno razlo?uje od slovenske in jugoslovanske ustave iz let 1963 in 1974 (skupaj z nadaljnjimi amandmaji). Ustava SRS oziroma SFRJ je bila zasnovana tudi kot temeljna listina samoupravljanja. Ustava ni urejala le temeljev državne ureditve, ampak je podrobno utemeljevala položaj in vlogo delovnega ?loveka in ob?ana v ožjih in širših samoupravnih skupnostih. Podrobno normiranje je prežemalo tudi klasi?no tvarino ustave, zlasti tisti del, ki se je nanašal na državno organizacijo. Izrazit odstop od klasi?ne tvarine ustave so pomenile programske norme in programska temeljna na?ela o viziji politi?nega sistema socialisti?nega samoupravljanja. Za to državno-družbeno ureditvijo in za to vizijo je bil solisti?ni (enostrankarski) politi?ni sistem, ki je ustavno tvarino totaliziral. Totaliziral jo je tudi tam, kjer je sistem sicer deklariral pluralizem samoupravni interesov. Totaliziral jo je preprosto zato, ker bi iz pluralizma samoupravnih interesov lahko nastale alternativne institucije, ki bi ogrozile vladajo?o (enostrankarsko) vlogo ZK. Politi?ni sistem je skrbno pazil, da se kaj takega ne bi primerilo. Sistem ni bil pravna (ustavna) forma, ki bi politi?nim nosilcem omogo?al, da se vsebinsko odlo?ajo ; sistem je budno meril korake, ki bi ga lahko ogrozili. Smoletov Kreon je že leta 1960 vedel povedati, da je »sovražnik«, »kdor domišljavo si izmišlja nov na?rt, iz neba snet.«          
4. Ustava je izhodiš?ni in temeljni pravni akt: izhodiš?ni zato, ker ima znotraj države najvišjo pravno veljavo, in temeljni zato, ker ureja »le« pravno najbolj pomembna družbena razmerja. Izhodiš?nost ustave opozarja, da je ustava, vsaj z dolo?enega zornega kot, najpoprej postopkovni akt, ki vsem politi?nim subjektom omogo?a, da igrajo pravno igro. Ustava predvideva vrste in pristojnost pravnih subjektov, razmerja med njimi in osnovna postopkovna pravila, ki uokvirjajo sprejemanje pravnih in politi?nih odlo?itev. Postopkovna plat ustave je še posebej pomembna za sodobno državo. Dandanes je država svojevrsten nadsistem, v katerem morajo biti usklajeni najrazli?nejši sistemi in podsistemi.

Ustava je tudi temeljni pravni akt, ki vsebinsko ureja družbena razmerja. Klasi?na tvarina ustave so zlasti trije sklopi razmerij: temeljne ?lovekove pravice in dolžnosti, oblika države (skupaj s temeljnimi pravnimi na?eli) in temeljna ureditev državne organizacije.

Ustava je v pravem pomenu izhodiš?ni akt le tedaj, ?e gre za ustavo skupnosti, ki je državno suverena. Velika zasluga PU je, da je gradila na Sloveniji kot državi, ki sama odlo?a, kako in na kakšen na?in se povezuje z drugimi in v kakšne zveze vstopa. Tako preambula kot temeljna na?ela in dolo?ila izrecno govorijo o Sloveniji kot državi (v polnem pomenu te besede). Republika Slovenija je »država, ki temelji na suverenosti slovenskega naroda«, a hkrati država »slovenskega naroda in vseh ljudi, ki so si v skladu z zakonom pridobili pravico do slovenskega državljanstva.« Za to opredelitvijo je o?itno tudi misel Tineta Hribarja, da nacionalna suverenost »ni sama sebi namen; je cilj, dokler ni popolna, toda obenem porok nadaljnjega razvoja slovenskega naroda in Slovenije kot take in v celoti.«

5. PU se za?enja s preambulo, ki ni v celoti prevzeta v veljavno URS. Izpadla je za?etna opredelitev o svetosti življenja in ?lovekovem dostojanstvu, opuš?en pa je tudi telos, da »ob spoštovanju dediš?ine slovenskega naroda zagotovimo kulturni, ekonomski, politi?ni in socialni razvoj Slovenije.«

Pomen preambule je zlasti to, da sporo?a razloge, ki so narekovali sprejem ustave, in da navaja vrednostna merila, ki jih želi uresni?evati. Vrednostni razlogi imajo tehtno vlogo, ko ustavo in njej podrejene pravne akte razlagamo , prakti?no gledano pa je razlagalno sporo?ilo preambule zlasti simbolne narave, ker je njena vsebina zelo splošna in na?elna. To naj pomena preambule nikakor ne zmanjšuje; smo na podro?ju temeljne usmeritve, ki zarisuje smer, v katero je treba kreniti.

Preambula je svojevrstna temeljna norma o tem, kako je treba razumeti normativno besedilo, ki preambuli sledi. ?e bi bili obe že navedeni alineji, ki sta bili v nadaljnjih postopkih opuš?eni (še posebej alineja o svetosti življenja), sprejeti v veljavno ustavo, bi bilo bistveno bolj jasno povedano, da je ?lovek odgovorno bitje. ?lovek je umrljivo bitje, ki mora spoštovati pokojne, biti odgovoren do soljudi, do drugih živih bitij in do narave, v katero smo vsajeni. Odgovornost se nanaša tudi na rodove, ki prihajajo za nami. »?lovek ni gospodar (subjekt)«, ?lovek je »dedi? življenja«.

?lovekova odgovornost se nanaša tudi na skladen kulturni, ekonomski, politi?ni in socialni razvoj Slovenije. Odgovornost te vrste je mogo?e izpeljati iz splošnih dolo?b veljavne ustave in iz obeh poglavij o temeljnih pravicah, bila pa bi bolj kleno in izostreno sporo?ena, ?e bi bila sestavina veljavne preambule.

6. Preambuli sledi klasi?na tvarina ustave, ki je v PU razdeljena na štiri poglavja, ki so tale: I. Temeljna na?ela in dolo?ila, II. Pravice ?loveka in državljana, III. Socialno-ekonomske pravice in razmerja in IV. Državna ureditev. Razporeditev snovi bi bila lahko druga?na in bi se lahko za?enjala s temeljnimi pravicami, kot je to primer v Temeljnem zakonu ZR Nem?ije. V nemškem temeljnem zakonu se ustava za?enja z varstvom ?lovekovega dostojanstva. Ta pristop bi v celoti ustrezal tudi PU, ki je v preambuli vendar izhajala iz svetosti življenja. ?e bi do omenjene prerazporeditve prišlo, bi pri njej zelo verjetno tudi ostalo in bi bila sprejeta v veljavo ustavo.

PU je bila deloma pod vplivom italijanske ustave, v kateri pravice in dolžnosti državljanov obsegajo državljanska (?l. 13-28), moralno-družbena (?l. 29-34), ekonomska (?l. 35-47) in politi?na razmerja (?l. 48-54). Za ?lenitev temeljnih pravic se je odlo?ila tudi PU; ta ?lenitev je ostala in je bila sprejeta v veljavno ustavo, ki temeljne pravice ureja zlasti v II. (?lovekove pravice in temeljne svoboš?ine, ?l. 14-65) in III. poglavju (gospodarska in socialna razmerja, ?l. 66-79).

7. Za predmet našega preu?evanja je pomembno, kako je usta­vna tvarina v ustavi pravno izražena in kakšna je pravna narava razli?nih delov ustave. Osrednji del ustave je vselej njen normativni del, v katerem je ustavna tvarina razporejena po posameznih poglavjih (podpoglavjih, odsekih ipd.) in v katerem so posa­mezna pravna dolo?ila oblikovana kot ?leni, ki kot vsebinske enote slede drug drugemu. Ob normativnem delu ima ustava lahko tudi preambulo in temeljna na?ela, ki so umeš?ena pred normativni del ustave ali pa so njegov uvodni del.

O preambuli, ki jo ima PU, je bila že beseda (glej t?. 5). Poglavja, ki preambuli sledijo, so zapisana kot ?leni (enote), ki niso oštevil?eni; enote, ki so medsebojno povezane, so z izjemo prvega poglavja naslovljene. Drugo, tretje in ?etrto poglavje so po pravni naravi tvarina, ki tvori normativni del ustave. Prvo poglavje (»Temeljna na?ela in dolo?ila«) naj bi na prvi pogled ustrezalo temeljnim pravnim na?elom; podrobnejši pogled razkrije, da gre za poglavje, ki je heterogeno: v njem najdemo temeljne pravice, temeljna na?ela in druga ustavna pravila, ki naj bi bila med najbolj pomembnimi.

Nesistemati?na sestava prvega poglavja PU je sad ?asa, v katerem je nastala, in okoliš?ine, da je šlo »le« za teze in gradivo za slovensko ustavo. PU je radikalno prelomila z utopi?no vizijo, ki je bila zna?ilna za temeljna na?ela slovenske in jugoslovanske ustave iz leta 1974. PU se je zavzemala za realisti?no ustavo; v njej skorajda ni bilo programskih norm, sama »temeljna na?ela in dolo?ila« so bila zasnovana pravno in so bila tudi napisana brez ideoloških okraskov in ideološkega balasta.

PU bi pridobila na teži in vplivu, ?e bi iz prvega poglavja izlo?ila temeljne pravice in jih prenesla v poglavji, ki sta jim namenjeni. Po tej poti je krenila veljavna ustava, ki v »splošnih dolo?bah« (?l. 1-13) opredeljuje zlasti kakovost (usmerjenost), naravo in obliko slovenske države. Še bolj idealna pa bi bila izpeljava, ki sem jo že omenil: ustava naj se za?enja z nemo?nim posameznikom in njegovimi temeljnimi pravicami, na njih pa naj se navežeta državna in pravna ureditev, ki imata svoj temelj v suverenosti ljudstva.

8. Temeljna (ustavna) pravna na?ela lahko dajejo ustavi pomemben zven in pomembno vlogo. Osrednja zna?ilnost pravnih na?el je, da so »vrednostna merila, ki usmerjajo vsebinsko opredeljevanje pravnih pravil, njihovo razumevanje in na?in njihovega izvrševanja.« Najbolj tipi?ni ustavni na?eli te vrste sta na?eli pravne in socialne države.

V teoriji in praksi so pravna na?ela še vedno zapostavljena in v senci pravnih pravil. Ustava ni samo sistem ustavnih pravil, ustava je vselej pravna celota ustavnih na?el in ustavnih pravil, ki ustavna na?ela izpeljujejo in konkretizirajo. V naravi ustave je, da je ta pravna celota širok manevrski prostor, ki zakonodajalcu omogo?a zelo odprto in obsežno podro?je presoje. Mutatis mutandis je mogo?e re?i tudi za temeljne pravice; v opisih prenekatere od njih so vrednostna merila (npr. ?lovekovo dostojanstvo), ki imajo podobno težo kot pravna na?ela.

V »Gradivu« je dolo?en razkorak med strokovnimi utemeljitvami in njihovo operacionalizacijo v ustavnem besedilu. Strokovne utemeljitve so, gledano vsebinsko, pozorne na ustavna na?ela. To se na primer vidi iz utemeljitev, ki so bile namenjene preambuli (Tine Hribar ), temeljnim na?elom in dolo?ilom (Tone Peršak ), temeljnim ?lovekovim pravicam in svoboš?inam (Peter Jambrek ) ter delu, lastnini, kulturi in demokraciji (Veljko Rus ). Razlog, da zamisli in predlogi, ki jih te utemeljitve vsebujejo, niso bile intenzivneje operacionalizirane kot pravna na?ela, je verjetno to, da je šlo šele za gradivo za novo slovensko ustavo. V tej fazi se vprašanje razlage ustave še ni intenzivneje zastavljalo. To je razvidno tudi iz zasnove ustavnega sodiš?a, ki je bilo zelo sumarno obravnavano in mu tudi ni bila namenjena posebna strokovna utemeljitev (o tem ve? v razdelku 9, ki sledi).

9. Poglavji o temeljnih pravicah (to sta drugo in tretje poglavje, deloma pa tudi prvo poglavje) nista, tako pravi Jambrek, prav ni? izvirni. Jambrek izrecno navaja, da je posamezne opredelitve temeljnih pravic povzemal iz »najbolj znanih novejših dokumentov.« Svojevrsten sopotnik tez o temeljnih pravicah je bilo tudi kolektivno delo »Varstvo ?lovekovih pravic«, ki ga je Jambrek souredil z Antonom Pereni?em in Markom Urši?em. Pomemben del te knjige so dokumenti o temeljnih (?lovekovih) pravicah. Gre za zgodovinske dokumente (od Magnae Chartae Libertatum dalje), mednarodne dokumente (vklju?no z Mednarodnim paktom o ekonomskih, socialnih in kulturnih pravicah ter Mednarodnim paktom o državljanskih in politi?nih pravicah) in sodobna ustavna besedila o ?lovekovih pravicah.

V jugoslovanskem pravnem sistemu so bile temeljne pravice »vtopljene« v nadrobno izdelano vizijo samoupravno organizirane družbe in države. V PU (in kasneje tudi v veljavni ustavi) so temeljne pravice opredeljene kot poglavitna pravna dragotina. Temeljne pravice omejujejo državno oblast in ji (vsaj na ravni ustavnega besedila) dolo?ajo meje, v katerih naj se giblje.

Tako kot pravo so tudi temeljne pravice ambivalentne: na eni strani so izhodiš?e prava, ki ga država sprejema in se zavezuje, da ga bo varovala, na drugi strani pa so vpeta v prisilna pravna pravila, ki jih sankcionira ta ista država. Država je tista, ki jo temeljne pravice omejujejo, tista, ki jih varuje, in povrhu še tista, ki jih pogosto tudi krši.

Krhka narava prava in temeljnih pravic odpira kopico vprašanj. Eno od njih se nanaša tudi na to, ali je res vse, kar ni prepovedano in zapovedano, tudi dovoljeno. Vprašanje, ki je v ozadju, je, kako je mogo?e dolo?iti mejo med svetom pravno urejenega in svetom pravno svobodnega ravnanja. Za posameznika (in njegova interesna združenja) velja, da je pravno svoboden, ?e ga ne omejujejo pravne prepovedi, pravne zapovedi in pravice drugega (prepoved zlorabe pravic!) in ?e se ni sam ustrezno pravno zavezal. V naravi modernega prava in pravne države pa je, da je ravno narobe z državo in njenimi organi. Njim je dovoljeno le tisto, kar sodi v njihovo pravno predvideno pristojnost, vse drugo pa jim je prepovedano.

Vprašanje zase je, kako dolo?no je ta pristojnost lahko opredeljena in kako raztegljivi so jezikovni znaki, ki jo ozna?ujejo. Razlika je kljub temu o?itna: za posameznika predpostavljamo, da je pravno svoboden, ?e si ga na že pojasnjen na?in ne podreja pravo ali pa se mu podreja sam (Pacta sunt servanda!), medtem ko je treba pri državnih organih vselej najti ustrezno pravno merilo, da so upravi?eni in zavezani opravljati dolo?eno dejavnost.

V naravi temeljnih pravic je, da je ?loveška mera nujno so?loveška. V pravu ima so?loveška mera zelo razli?ne obraze. Merim, recimo, na vprašanji razli?nosti in druga?nosti, to je na vprašanji, ki ju ne smemo ocenjevati z istim splošnim vatlom, ?e imamo opraviti z zasebnostjo in avtonomnostjo, ki upoštevata enake pravice drugih. Merim, dalje, na kolizijo dveh ali ve? temeljnih pravic, ki so bodisi sorazmerne, ?e so pred nami pravice iste vrste (npr. kolizija dveh pravic do svobode gibanja), ali pa so izklju?ujo?e, ?e imajo nekatere temeljne pravice ve?jo težo kot druge (npr. prednost pravice do zasebnosti pred pravico do svobode izražanja v tisku). In merim, ne nazadnje, na subtilna vprašanja socialne države, ko naj bi s prerazporejanjem ustvarjenega dohodka izena?evali za?etna neenaka izhodiš?a, a po?eli to tako, da ne bo ohromljena ustvarjalnost tržnega gospodarstva in da morebitni socialni cilji ne bi kot "višji cilji" preglasili temeljnih pravic in drugih zgodovinsko utrjenih na?el pravne države.

?e temeljne pravice jemljemo »resno« (izraz je vzet iz naslova Dworkinove knjige ), se tem in drugim subtilnim vprašanjem ne moremo izogniti. Pomenska odprtost pravic, njihova nujna korelativna narava in pogosto velika zahtevnost življenjskih primerov, v katerih se temeljne pravice udejanja in se jih nemalokrat tudi krši, opozarjajo na pomen, ki ga mora imeti tudi pravovarstveni ustroj. Ne bom rekel, da se PU tega problema ne zaveda, držalo pa najbrž bo, da sodna veja oblasti (vklju?no z ustavnim sodiš?em) ni bila deležna pozornosti, ki bi jo zaslužila.

Problem sta zlasti na?in izvolitev in pristojnost ustavnega sodiš?a. Do prvega vprašanja se »Gradivo« in »Teze« niso opredelile, o drugem vprašanju pa je bilo lapidarno re?eno, da ustavno sodiš?e odlo?a o skladnosti zakonov z ustavo, o sporih o pristojnosti med republiko in ob?ino ter o pritožbah zoper predsednika republike in ministre. Vsekakor je zanimivo, da se takrat še ni pomislilo na odlo?anje o ustavnih pritožbah zaradi kršitev ?lovekovih pravic in temeljnih svoboš?in s posami?nimi oblastnimi akti.

Kakovostnega pravnega sistema ni, ?e nima v njem dovolj poudarjene vloge tudi ustavno sodiš?e. To vlogo lahko dosega in vzdržuje ob predpostavki, da so ustavni sodniki moralno pokon?ne (?astivredne) osebnosti, ki so hkrati vrhunski pravni strokovnjaki, in da je pristojnost postavljena v razumne meje, ki ne dušijo ustvarjalnosti. Sedanji obseg pristojnosti je dale? pod temi mejami. Razumna bi bila tista pristojnost, ki bi se osredoto?ila na presojo ustavnosti zakonov in na pravno najbolj pomembne ustavne pritožbe. V pristojnosti ustavnega sodiš?a bi moralo biti, da izmed prispelih pritožb izbere okrog sto zadev letno, o katerih bi odlo?ilo (tako imenovani diskrecijski certiorari postopek).

10. Tipi?na tvarina ustave je tudi ureditev državne organizacije, to je ureditev vrste osrednjih državnih organov, njihove pristojnosti in razmerij med njimi. V PU je temu posve?eno ?etrto poglavje , ki je, gledano po?ez, zelo neizena?eno; poglavje o državni ureditvi se osredoto?a zlasti na obliko državne oblasti (tu igrajo klju?no vlogo državni poglavar, zakonodajno telo in vlada, ?e gre za parlamentarni ali pa vsaj za parlamentarno-predsedniški sistem), medtem ko so drugi organi (še posebej redno sodstvo in ustavno sodiš?e – o tem govorim že v razdelku 9) obravnavani bistveno manj podrobno. Natan?no branje razkrije tudi to, da precej predlaganih dolo?il ni bilo naravnanih de constitutione ferenda, ampak so bili kritika tedaj veljavne ustavne ureditve. V ta kriti?ni del sodijo na primer dolo?ila o odpoklicu skupš?ine na podlagi splošnega referenduma; dolo?ila o široko zasnovanem referendumskem odlo?anju (sprememba ustave naj bi bila na primer možna samo na temelju referenduma) in dolo?ilo o predsednikovi razpustitvi skupš?ine (ali senata), kadar to od njega zahteva predsednik skupš?ine (ali senata).

Dragocen prispevek PU je, da se je izrekla za moderno ustavo, ki je tudi postopkovni akt. Moderna ustava ne totalizira oblike državne oblasti, ampak to oblast vzpostavlja kot pravno formo, ki jo nato nosilci oblasti vsebinsko napolnjujejo. Pravna forma omogo?a pravno igro, ki temelji na na?elu delitve oblasti (skupaj s sistemom zavor in ravnovesij). Pomembna ni samo delitev oblasti, ravno tako pomemben je tudi sistem zavor in ravnovesij, ki prepre?uje, da bi se delitev sprevrgla v svoje nasprotje – v »deli in vladaj« (divide et impera).

PU je predvidevala uvedbo parlamentarnega sistema, medtem ko je tako imenovana Podvinska ustava kot varianto dopuš?ala tudi mešani parlamentarno-predsedniški sistem. Pomembno je, da ima PU nekatere rešitve, ki so bolje zasnovane kot v veljavni URS. Šibka to?ka veljavne ustave je imenovanje ministrov, ki je v pristojnosti državnega zbora (?l.  112/1). Sporna je tudi institucija »hearinga«, to je tega, da se mora predlagani minister pred imenovanjem predstaviti pristojni komisiji državnega zbora in odgovarjati na njena vprašanja (?l. 112/2). PU je bila bolj življenjska in bolj v skladu s klasi?nim parlamentarnim sistemom. Predvidevala je, da predsednika vlade imenuje predsednik republike, ki nato na predlog predsednika vlade imenuje tudi ministre. Ta izpeljava je vsekakor ena tistih, ki jo kaže ob ugodni priložnosti vnesti v URS.

PU še ni govorila o državnem zboru, ampak je zakonodajno telo ozna?ila kot skupš?ino, ob kateri je bil tudi senat kot »predstavništvo socialnih, ekonomskih, kulturnih in ob?inskih teles (organizacij, skupnosti ali ustanov).« ?e skupš?ino primerjamo z državnim zborom, je bila njena boljša plat tako imenovana petodstotna klavzula , ki je nakazovala možnost petodstotnega volilnega praga za vstop v zakonodajno telo. V veljavno ustavo je bilo dolo?ilo o štiriodstotnem volilnem pragu vklju?eno šele leta 2000 (po znanih zapletih, ki jih je sprožil »volilni referendum« iz decembra 1996 ). Relativno visok volilni prag krepi sorazmerno predstavništvo, ki temelji na mo?nejših politi?nih strankah.

Sedanji državni svet je ve?krat predmet kriti?ne obravnave; nekateri so celo za to, da se mu ustava odre?e ali pa da se preoblikuje v zbor pokrajin, ?e bo sprejet ustrezen zakon, ki bo uredil njihovo ustanavljanje. Tovrstna razpravljanja ne morejo potekati mimo PU; strokovna utemeljitev je tehtno opozorila, da ne zadoš?a zgolj numeri?na enakost, ki dobiva svoj odraz v skupš?ini (danes v državnem zboru), ampak da je treba ustrezno upoštevati tudi strukturno sestavljenost družbe, ki ima svoj glas v senatu (danes v državnem svetu). Senat ni bil predviden kot drugi dom; zasnovan je bil kot organ, ki ima korektivno in moderativno funkcijo. Tovrstni organ lahko pomembno dopolnjuje državni zbor. ?e ob državnem zboru ni še senata ali sveta (poimenovanje ni bistveno), je ohromljen sistem zavor in ravnovesij, ki mora biti vgrajen v vsako vejo oblasti (in ne le v razmerja med njimi!).

Pomembno vprašanje je tudi to, kaj je predmet ustavne, zakonske in podzakonske tvarine. O tem, da je ustava temeljni pravni akt, je bilo že spregovorjeno. ?e na kratko ponovim, sodijo v ustavo temeljne pravice (in dolžnosti), ob njih pa še vse tiste pravice, dolžnostna upravi?enja in pravne dolžnosti, ki se nanašajo na pristojnost osrednjih državnih organov. Druge pravice in pravne dolžnosti so predmet zakona in drugih splošnih aktov zakonodajnega organa. Domena uredbe in podzakonskih aktov je lahko le na?in izvrševanja pravic in pravnih dolžnosti; na?in prestopi pravno dovoljeno mejo, ?e kakor koli oži pravice ali stopnjuje dolžnosti.

?e so ta na?elna vprašanja tudi ustrezno ustavno urejena, se izboljša kakovost ustavnega in pravnega urejanja. Kar zadeva ustavno tvarino, je treba pregledati vsa tista mesta, na katerih ustava samo napotuje na zakon, ne da bi ga kakor koli usmerjala. V?asih zadoš?ajo že  dve, tri na?elne besede (kratko ustavno na?elo ali ustavni standard), ki nakazujejo smer, v katero naj gre zakonodajalec. Zna?ilen primer je vprašanje volilnega sistema, ki je bilo v ustavnem besedilu iz leta 1991 (?l. 80/4) vsebinsko v celoti neusmerjeno. Zapletom, ki so sledili, bi se nemara lahko izognili, ?e bi imeli ustrezno ustavno izhodiš?e. Zgoraj je bilo že pojasnjeno, da je PU to izhodiš?e vsaj deloma nakazovala. Stvar posebne analize bi lahko bila tudi primerjava zapisov temeljnih pravic v PU in zapisov v veljavni ustavi. Ta analiza bi bila zanimiva zlasti na podro?jih pravice do socialne varnosti in zdravja , lastninske pravice , ekonomskih razmerij in pravice delavcev do upravljanja podjetij. ?e gledamo s stališ?a socialne države , je bila na teh podro?jih PU mo?nejša, kot je veljavna ustava.

Naslednji problemski sklop se nanaša na pravno (hierarhi?no) mo? zakona. Pravna ureditev je bolj konsistentna in vsebinsko zaokrožena, ?e so nekateri zakoni bolj kvalificirani kot drugi – bodisi tako, da se za njihovo sprejemanje zahtevata strožji kvorum in ve?ina, kot veljata za navadne zakone, bodisi tako, da so hierarhi?no višji kot navadni zakoni tisti zakoni, pri katerih je postopek njihovega sprejemanja daljši in podrobnejši. V skladu s temi možnostmi je v veljavni ustavi v nekaterih primerih predvidena bolj kvalificirana ve?ina. PU je bila na ravni tez in se do teh tan?in ni opredeljevala. Izjema je bil odložilni veto, ki naj bi ga imel senat (sedaj državni svet ), na?rtovala pa je tudi odložilni veto, ki naj bi ga imel predsednik republike. De constitutione ferenda je treba biti na to pristojnost predsednika republike pozoren. Okoliš?ina, da je predsednik republike voljen na neposrednih volitvah, govori za to, da bi moral tudi on imeti možnost vložiti odložilni veto; ta možnost naj bi mu bila dana le v posebej utemeljenih primerih.    

Zelo ob?utljiv je tudi predmet uredbe in drugih podzakonskih aktov. Ustava bi se morala opredeliti vsaj do narave splošne in posebne pooblastilne klavzule, ki je temelj za izdajanje uredb. V tem pogledu je zelo pou?en Temeljni zakon ZR Nem?ije in nam je lahko za zgled: zakonodajal?eva naloga je, da dolo?i »vsebino, cilj in obseg« pravnega urejanja, ki ga zakon prepuš?a uredbodajalcu (?l. 80/1).

Veljavna ustava in pred njo že PU se do tega vprašanja ne opredeljujeta. Obe ga samo deloma nakazujeta. PU je na stališ?u, da sme biti sleherna dolžnost ali prepoved z obvezno mo?jo odrejena samo z zakonom. Veljavna ustava je še bolj dolo?na: »Pravice in obveznosti državljanov ter drugih oseb lahko državni zbor dolo?a samo z zakonom« (?l. 87).

Relativno dolo?no omejitev in usmeritev uredbodajalca vsebuje šele Zakon o vladi RS (Ur. l. RS, št. 25/05). Uredba je splošni pravni akt, s katerim vlada »podrobneje ureja in raz?lenjuje v zakonu ali v drugem aktu Državnega zbora dolo?ena razmerja v skladu z namenom in s kriteriji iz zakona oziroma drugega predpisa« (obakrat poudaril M.P.; ?l. 21/1). Zakon posebej naglaša (beri: sprejema omejitev), da se uredba »za uresni?evanje pravic in obveznosti državljanov in drugih oseb lahko izda le na podlagi izrecnega pooblastila v zakonu (?l. 21/2; na vseh mestih poudaril M. P.). V naravi stvari je, da je ta tvarina ustavna in bi bilo zato bistveno bolj pravilno, da bi bilo dolo?ilo te vrste vsebovano že v ustavi, ki je zakonu hierarhi?no nadrejena.

Med vprašanji, ki jih odpira PU, naj omenim vsaj še problem lokalne samouprave. V strokovni utemeljitvi je stališ?e, da lokalna samouprava »samostojno ureja tiste zadeve, za katere smatra, da so samo njeno lastno podro?je in nimajo širšega pomena.« Podobno stališ?e je poznala tudi URS (1991), ?eš da se ob?ine »samostojno odlo?ajo o povezovanju v širše samoupravne lokalne skupnosti, tudi v pokrajine« (?l. 143/1). Ustavni zakon iz leta 2006 je to dolo?ilo spremenil in pokrajino opredelil kot samoupravno lokalno skupnost, ki »opravlja lokalne zadeve širšega pomena in z zakonom dolo?ene zadeve regionalnega pomena« (novi ?l. 143/1). Dolo?eno je tudi, da se pokrajine ustanovijo z zakonom, ki ga sprejema državi zbor z dvotretjinsko ve?ino glasov navzo?ih poslancev (novi ?l. 143/2).

Zamisel o ?istem samoorganiziranju je spregledovala, kot lepo pravi Šmidovnik, da »lokalna samouprava ne predstavlja zgolj lokalnih skupnosti samih po sebi, pa? pa mora biti vsaka posebej ‚institucionalizirana’ z državnim aktom, s katerim je ustanovljena, in so ji s tem priznane kakovosti in položaj lokalne samoupravne skupnosti.« Na nekem drugem mestu je bilo že povedano, da je država svojevrsten nadsistem, v okviru katerega delujejo posamezni podsistemi. V naravi razmerja med državo in lokalno samoupravo je, da ustava opredeljuje bistvene elemente samoupravnosti, ki imajo ustavno varstvo in jih podrobneje izpeljuje zakonodajalec. »Namen zakonskega urejanja lokalne samouprave torej ni omejevanje«, nadaljuje Šmidovnik, »pa? pa omogo?anje in tudi razvijanje lokalne samouprave«, ki mora biti v skladu tudi »z nacionalno doktrino in z modelom lokalne samouprave, ki se je oblikoval skozi stoletja v posamezni deželi.«

11. PU je imela in ima dragoceno vlogo v genezi ustavne poti, ki jo je sklenila veljavna URS. Pomen PU ni bil samo strokovno-znanstvene narave, njen pomen je bil tudi civilni pogum, ki so ga njeni tvorci izrazili in s tem sprožili nadaljnji ustavni tek. PU je osvežila razumevanje klasi?ne materiae constitutionis, ki izhaja »iz ustavne tradicije in novih znamenj ?asa.« V prispevku je ta tvarina ustave raz?lenjena in ovrednotena glede na pravno težo, ki jo imajo posamezni deli ustave.  Opozorjeno je bilo na rešitve, ki so vplivale in bile sprejete v veljavno URS, na rešitve, ki so še vedno aktualne de constitutione ferenda, omenjena pa so bila tudi nekatera stališ?a, o katerih so razli?ni pogledi.

PU je podprla in s preambulo tudi odprla možnost novega razumevanja ustavnih besedil. Gre zlasti za tisto razumevanje, ki gradi na osrednjosti ?lovekovega dostojanstva in na ?lovekovem odgovornem ravnanju (do pokojnih, soljudi, narave in prihodnjih rodov).

Prispevek v obliki z vsemi  opombami