Mnenje k Predlogu Zakona o preprečevanju dela in zaposlovanja na črno (ZPDZC-1)

Državni svet Republike Slovenije je na 34. seji 16. 2. 2011, na podlagi druge alineje prvega odstavka 97. člena Ustave Republike Slovenije (Uradni list RS, št. 33/91-I, 42/97, 66/2000, 24/03, 69/04 in 68/06)  sprejel naslednje

M N E N J E

k Predlogu Zakona o preprečevanju dela in zaposlovanja na črno(ZPDZC-1) - druga obravnava

Državni svet predlog zakona podpira s pridržki.

Državni svet se je seznanil s ključnimi rešitvami predloga zakona in ugotavlja, da se s predlogom zakona med drugim uvaja povečan nadzor nad kršitelji in občutno povišanje glob v primeru kršitev. Hkrati meni, da bi celovitejšo oceno končnega učinka predloga zakona lažje podal, če bi imel vpogled v predvidena podzakonska akta, ki se bosta nanašala na kratkotrajno in osebno dopolnilno delo.

Državni svet problematiko dela na črno prepoznava kot velik nacionalni problem, saj naj bi po nekaterih ocenah v Sloveniji obseg poslov, ki se opravijo v okviru sive ekonomije, dosegal okoli 10 milijard evrov. Gre za pereč problem, ki se nezadržno širi, družba pa ga na nek način dojema kot samoumevnega, kar je nesprejemljivo. Državni svet zato podpira rešitve, ki bodo omogočile v čim večji meri omejiti obseg sive ekonomije in iz tega naslova pobrati čim več davščin.  

Državni svet opozarja, da je bila do sedaj zakonodaja naravnana na sankcioniranje tistih, ki so že imeli registrirano neko dejavnost, vendar so svoje delo opravljali delno zakonito. Sankcioniranje dela na črno, izvedenega na podlagi neregistrirane dejavnosti, pa je bilo v praksi težko izvedljivo, saj se je zahtevalo, da se kršitelja dobesedno "ujame pri delu", po možnosti na podlagi prijave, pa tudi v tem primeru se mu je potem težko dokazalo, da je bilo delo na črno dejansko izvedeno ter da je prišlo v povezavi z njimi do nezakonitih finančnih transakcij.

Državni svet ugotavlja, da je obseg izvajanja dejavnosti, ki ni registrirana, v Sloveniji zaskrbljujoč ter da ima številne negativne posledice za gospodarstvo in družbo v celoti. Med drugim zaradi tega prihaja do velikega izpada pobranih davščin, velike količine nezakonito pridobljenega denarja pa se praviloma vlagajo v ostale nezakonite posle, tudi kriminalne, kar potem v obliki spirale samo še dodatno potencira pojav sive ekonomije. Prav tako pa posamezniki, ki opravljajo delo na črno predstavljajo nelojalno konkurenco tako tistim posameznikom, ki imajo svojo dejavnost registrirano in v skladu z zakoni poravnavajo svoje davčne obveznosti ter obveznosti iz naslova socialnega zavarovanja za svoje zaposlene, kot tudi zaposlenim pri delodajalcih, ki svojo dejavnost opravljajo v skladu z zakonodajo.

Državni svet zato podpira nov pristop k nadzoru nad delom na črno in zagotavljanje podlag za dejansko izvedljivo ter strožje sankcioniranje kršiteljev. Tako bi bilo smiselno tudi osebe, ki opravljajo delo na črno na podlagi neregistrirane dejavnosti, sankcionirati primerljivo z obvezo delodajalca, da zaposli brezposelno ali neaktivno osebo, če je le-ta na črno zaposlena. Posamezniku, za katerega bi se ugotovilo, da svojo dejavnost opravlja na črno, bi se tako avtomatično podelilo status samostojnega podjetnika in se mu obračunalo prispevke za nazaj, torej za celotno ugotovljeno obdobje opravljanja dejavnosti na črno. S tem bi se resnično zagotovila enakost vseh pravnih subjektov pred zakonom.

Državni svet večino rešitev v predlogu zakona ocenjuje kot dobre in nujno potrebne, saj kažejo na ustrezno nižanje stopnje tolerantnosti do kršiteljev. Državni svet tako pozitivno ocenjuje jasnejše definiranje nekaterih pojmov, obveznost sklenitve delovnega razmerja v primeru zaposlovanja na črno brezposelne ali neaktivne osebe, povečevanje pristojnosti nadzornih organov, predvideno višanje sankcij ter vključevanje novih pristojnih nadzornih organov (Carinske uprave). Slednje se lahko razume tudi kot začetek reforme inšpekcijskih služb, ki je nujno potreben za zagotovitev uspešnega izvrševanja zakona v praksi.

Kljub temu pa Državni svet opozarja na številne negativne odzive s strani civilne družbe v zvezi z določbami o sosedski pomoči, na pripombe v zvezi z urejanjem opravljanja kmetijske dejavnosti ter predloge za ustrezno umestitev dejavnosti invalidskih organizacij v predlog zakona.

Državni svet podpira pripombe Slovenske filantropije, ki v imenu civilne družbe nasprotuje neprimerni ureditvi področja medsosedske pomoči v predlogu zakona. Ni dvoma, da je področje sive ekonomije potrebno urediti, ni pa sprejemljivo, da se delo na črno enači z medsosedsko pomočjo. V primerjavi z določbami veljavnega Zakona o preprečevanju dela in zaposlovanja na črno, se s predlogom zakona uvajajo dodatni pogoji za presojo ali sosedska pomoč prestopa mejo dovoljenega (pogoj materialne koristi oziroma pričakovanja ter specificiranje kdo zagotovo ne sme izvajati sosedske pomoči, ne glede na okoliščine v katerih se delo izvede). Predlog zakona tako kategorično zavrača možnost, da bi sosedsko pomoč izvajal podjetnik ali samozaposleni v obliki dela, ki se sklada z njegovo registrirano dejavnostjo, zgolj kot dober sosed, brez izvedenega plačila, pogodbe ali materialne koristi. Državni svet meni, da bi termin sosedske pomoči v zakonu moral biti definiran na podlagi pozitivne konotacije, brez vnašanja dodatne nestrpnosti med ljudi, še zlasti zaradi pomena, ki ga ima sosedsko delo za medčloveške odnose.

Državni svet podpira tudi pripombe Kmetijsko gozdarske zbornice Slovenije, ki predlaga, da naj se kmetijska dejavnost zaradi njenih posebnosti samostojno uredi tako v okviru zakona kot tudi v predvidenih podzakonskih aktih iz 16. in 17. člena predloga zakona, ki naj bi natančneje urejala kratkotrajno in osebno dopolnilno delo. Predlog zakona v primerjavi z veljavnim Zakonom o preprečevanju dela in zaposlovanja na črno (Uradni list št. 12/2007-UPB 1 in 29/2010) namreč na novo, v okviru definicije pojma samozaposlene osebe, navaja tudi osebe, ki samostojno opravljajo dejavnost kmetijstva ali dopolnilno dejavnost na kmetiji, s čimer se v povezavi z 12. členom predloga zakona, ki govori o sosedski pomoči, avtomatično izključi možnost sosedske pomoči med kmeti. Oseba, ki se ukvarja s kmetijsko dejavnostjo, pa je poleg tega postavljena v neenakopravni položaj z ostalimi samostojnimi podjetniki na podlagi določb 17. člena predloga zakona, ki ureja kratkotrajno delo, pri čemer se slednjega omejuje na 40 ur mesečno, kot možne izvajalce tovrstnega dela pa se opredeljuje zgolj zakonca ali zunajzakonskega partnerja ter sorodstvo v ravni vrsti do prvega kolena. Iz tega naslova bodo osebe, ki samostojno opravljajo dejavnost kmetijstva ali dopolnilno dejavnost na kmetiji, gledano v obdobju celega leta, na slabšem, saj pomoč v obliki kratkotrajnega dela potrebujejo tudi s strani širšega sorodstva ter prijateljev in predvsem ob sezonskih konicah, ki trajajo maksimalno en mesec, medtem ko bodo ostali samostojni podjetniki lahko koristili pomoč v obliki kratkotrajnega dela neomejeno skozi celo leto.

Državni svet v skladu z navedenimi pripombami ugotavlja, da predlog zakona v določbah, ki se nanašajo na sosedsko pomoč, ne zasleduje cilja preprečevanja plačila za delo na črno, ampak omejuje pomoč, ki je v tesni povezavi s solidarnostjo, ki bi se morala v družbi še dodatno spodbujati in ne omejevati.

Državni svet je bil seznanjen s pojasnili Ministrstva za delo, družino in socialne zadeve, da bodo nadzorni organi v povezavi z določili o sosedski pomoči v praksi, tako kot do sedaj, delovali tako, da ne bodo preprečevali sosedske in prijateljske pomoči pri določenih sezonskih kmečkih opravilih, trgatvah, obiranju oljk in podobnih dejavnostih. V nadaljevanju zakonodajnega postopka naj bi bil sprejet tudi amandma, ki bo te dileme razrešil. Državni svet v zvezi s tem opozarja, da lahko napovedane spremembe nekaterih spornih določb predloga zakona pomembno vplivajo na izoblikovanje drugačnega končnega stališča Državnega sveta glede podpore predlogu zakona. Prav tako Državni svet opozarja, da ni dopustno, da bi nadzorni organi prosto presojali vsebino posamezne določbe od primera do primera, zato naj se sporne zakonske določbe oblikujejo tako, da bo iz njih jasno razvidno kaj šteje kot delo na črno ter da se bodo nato lahko v praksi striktno izvrševale enako za vse kršitelje.

Državni svet meni, da je povsem upravičeno med dejavnosti, ki ne štejejo za delo na črno, vključiti tudi delo v okviru invalidskih organizacij. Z namenom natančnejšega določanja vsebine in obsega dela, ki ne šteje kot delo na črno, pa Državni svet predlaga, da se iz posameznih določb izloči pojem "karitativna dejavnost", saj za njegovo uporabo ne obstajajo ustrezne zakonske podlage.   

Državni svet tako predlaga naslednja amandmaja k predlogu zakona:

1. Amandma k 11. členu:

Četrta alineja prvega odstavka se spremeni tako, da se glasi:

"- delo v invalidskih ali humanitarnih organizacijah v skladu s Standardno klasifikacijo dejavnosti ter prostovoljsko delo po tem zakonu in po drugih predpisih, "

Druga alineja drugega odstavka se spremeni tako, da se glasi:

"- nujno delo ter delo v invalidskih ali humanitarnih organizacijah v skladu s Standardno klasifikacijo dejavnosti ter prostovoljsko delo po tem zakonu in po drugih predpisih,".

Obrazložitev:

V primeru dejavnosti invalidskih, humanitarnih in drugih dobrodelnih organizacij gre za specifične dejavnosti, ki so zaradi svoje specifike tudi posebej opredeljene v Standardni klasifikaciji dejavnosti (SKD). V dejavnost invalidskih organizacij pod šifro dejavnosti 94.991 spada "interesno člansko povezovanje invalidov, ki zaradi prirojenih ali pridobljenih okvar in oviranosti, ki jo pogojuje oziroma ustvarja fizično in družbeno okolje, ne morejo sami delno ali v celoti zadovoljevati potreb osebnega, družinskega in družbenega življenja v okolju, v katerem živijo; izvajanje različnih aktivnosti in posebnih socialnih programov po načelih neodvisnega življenja invalidov, kot so npr: uveljavljanje človekovih pravic invalidov, usposabljanje za aktivno življenje in delo, dopolnilno izobraževanje in ohranjevanje zdravja, prilagojeni prevozi, informativna, založniška in kulturna dejavnost, oskrba s tehničnimi pripomočki, osebna asistenca, razna samopomoč in prostovoljno delo z invalidi, preprečevanje in blaženje socialnih in psihičnih posledic invalidnosti", dejavnost humanitarnih in dobrodelnih (karitativnih) organizacij pa je opredeljena s šifro dejavnosti 88.991 in v opisu zajema "dobrodelne in podobne storitve humanitarnih organizacij, ki nudijo pomoč posameznikom in skupinam v stiski, dejavnosti za pomoč žrtvam naravnih nesreč, beguncem, priseljencem ipd., vključno z začasno nastanitvijo, zbiranje sredstev za dobrodelne namene, druge storitve humanitarnih organizacij"

Tudi Zakon o socialnem varstvu v 62., 63. in 64. členu jasno opredeljuje naloge dobrodelnih in invalidskih organizacij ter organizacij za samopomoč.

S predlagano dikcijo bi se na eni strani bolj natančno določilo vsebino in obseg dela na področju invalidskih, humanitarnih in dobrodelnih organizacij, ki ne šteje kot delo na črno, kar bi odpravilo siva polja potencialnih razlag možnih vrst dela v teh organizacijah, ki ne bi štelo za delo na črno. Na drugi strani pa bi se opustila uporaba pojma karitativne organizacije, ki nima podlage v zakonodaji. V zakonu o humanitarnih organizacijah je namreč v 6. členu jasno opredeljeno katere vrste humanitarnih organizacij obstajajo, in sicer splošne dobrodelne organizacije, organizacije za kronične bolnike in organizacije za samopomoč. Karitativnost lahko tako pomeni zgolj eno od podvrst humanitarnih organizacij, ne pa tudi vseh ostalih vrst humanitarnih organizacij. Zaradi doslednosti bi bilo smotrneje v predlogu zakona uporabljati krovne oziroma splošne izraze ali pa našteti vse možne vrste humanitarnih organizacij ne zgolj ene.

2. Amandma k 15. členu:

Prvi odstavek se dopolni tako, da se glasi:

"(1) Za delo v invalidskih ali humanitarnih organizacijah se šteje brezplačno delo za organizacije, ki pridobijo status humanitarne ali invalidske organizacije."

Obrazložitev:

Zakon o invalidskih organizacijah ter Zakon o humanitarnih organizacijah, ki definira več vrst humanitarnih organizacij (6. člen) določata natančne pogoje in kriterije za pridobitev statusa invalidske ali humanitarne organizacije, vključno z opredelitvijo skrbnika registra ter obveznosti iz naslova pridobitve statusa. Nikjer pa navedena zakona, vključno z ostalo obstoječo zakonodajo, ne navajajo pogojev in kriterijev za pridobitev statusa karitativne organizacije. Zato se predlaga črtanje tega pojma.

* * *

Državni svet na podlagi vseh naštetih pripomb in predlaganih amandmajev poziva predlagatelja, da sporne določbe ustrezno dopolni ali spremeni ter da se v nadaljevanju zakonodajnega postopka ustrezno odzove na negativna stališča in opozorila tako civilne družbe kot strokovne javnosti.

Državni svetnik Rudi Cipot je podal ločeno mnenje k predlogu zakona. Predloga zakona ne podpira, ker meni, da bi problematiko dela na črno moralo v osnovi reševati Ministrstvo za finance, saj bi moral zakon kot ključni cilj zasledovati čim večji iztržek pobranih davščin iz naslova plačil za delo, ki se opravlja v okviru neregistriranih dejavnosti (ponudba izdelkov in storitev). Slediti bi bilo torej potrebno cilju omejitve nezakonitih finančnih transferjev, nad katerimi država trenutno nima kontrole. Ta cilj bi lahko dosegli s kontrolo odlivov posameznikov, ki presegajo znesek minimalnega osebnega dohodka. Predlog zakona po njegovem mnenju zadanega cilja omejitve dela na črno ne bo dosegel, bo pa povzročil dodatne stroške zaradi povečevanja števila inšpekcijskih služb. Pravilno izbrane poti za zajezitev dela na črno bi po njegovem mnenju lahko bile bistveno cenejše in bolj učinkovite od predloženih.

* * *

Za poročevalca je bil določen državni svetnik Alojz Kovšca.