Mnenje k predlogu za začetek postopka za spremembo 121., 140. in 143. člena Ustave Republike Slovenije z osnutkom ustavnega zakona

Državni svet Republike Slovenije je na 43. seji, dne 12. 4. 2006, na podlagi druge alinee prvega odstavka 97. člena Ustave Republike Slovenije (Ur. l. RS, št. 33/91-I, 42/97, 66/2000, 24/03 in 69/04) sprejel naslednje

M N E N J E

k predlogu za začetek postopka za spremembo 121., 140. in 143. člena Ustave Republike Slovenije z osnutkom ustavnega zakona

Državni svet je obravnaval predlog za začetek postopka za spremembo 121., 140. in 143. člena Ustave Republike Slovenije z osnutkom ustavnega zakona, ki ga je v zakonodajni postopek vložila skupina poslancev (prvopodpisani France Cukjati, dr. med.). Sprememba Ustave Republike Slovenije naj bi omogočila, da se v Republiki Sloveniji z zakonom ustanovijo pokrajine kot širše samoupravne lokalne skupnosti na drugi ravni lokalne samouprave, v vmesnem prostoru med državo in občinami.

Državni svet predlog podpira, ob tem pa se sklicuje na že sprejeto mnenje Državnega sveta Republike Slovenije k predlogu za začetek postopka za spremembo 121.,140. in 143. člena Ustave Republike Slovenije z osnutkom ustavnega zakona z dne 19. 10. 2005, ob tem pa poudarja, da se predlagatelj premalo sklicuje na udeležbo prebivalcev na območjih posameznih pokrajin.

I. Javno pooblastilo

Javno pooblastilo deloma ureja tudi Zakon o državni upravi (ZDU-1 ??? Uradni list RS, št. 52/02). Tako je pretežno javnemu pooblastilu namenjen njegov 15. člen. V četrtem odstavku tega člena ZDU-1 določa, da imajo nosilci javnih pooblastil pravice in dolžnosti uprave. Pri javnem pooblastilu gre za izvrševanje upravnih funkcij; prevladujoče stališče v praksi Ustavnega sodišča je, da se za javna pooblastila štejejo le upravna javna pooblastila. Vendar te pravice in dolžnosti niso povsem enake, saj na primer uprava v skladu z 72. in tudi 73. členom ZDU-1 izvršuje nadzor nad nosilci javnih pooblastil, obstaja pa tudi razlika glede izvrševanja odločb nosilcev javnih pooblastil. Bistvo javnega pooblastila je v tem, da javno oblast izvršujejo organizacije oziroma subjekti, ki niso del državnega aparata.

Tretji odstavek obrazložitve predloga navaja, da je "predlagano črtanje prvega odstavka 121. člena Ustave Republike Slovenije (v nadaljevanju URS), ker pomeni to besedilo oviro za vsak prenos upravnih nalog od države na pokrajine in tudi na občine". Prvi odstavek 121. člena URS se razume bolj v smislu 73. člena Zakona o državni upravi, ko ministrstvo, pristojno za upravo, opravlja v upravnih organih in pri nosilcih javnih pooblastil nadzor nad njihovim delom oziroma t.i. upravno inšpekcijo. Prvi odstavek 121. člena URS se že do sedaj ni striktno upošteval v napisani vsebini (poleg jezikovne razlage so v poštev prišle bolj druge razlage), saj upravne naloge poleg ministrstva že sedaj opravljajo tudi organi v sestavi ministrstva, upravne enote in občine, poleg tega pa ga ne bi mogli podeliti posameznikom, katerim daje možnost podelitve javnega pooblastila veljavni tretji odstavek 120. člena URS. Veljavni Zakon o državni upravi v drugem odstavku 15. člena določa, da lahko "z zakonom ali na podlagi zakona v primerih iz prvega odstavka tega člena javno pooblastilo za opravljanje upravnih nalog pridobijo tudi druge osebe javnega prava, posamezniki in pravne osebe zasebnega prava.

Če bo prišlo do črtanja prvega odstavka 121. člena URS, bo črtano zaradi lažjega razumevanja organizacije uprave in izvrševanja upravnih nalog, ne pa zato, ker naj bi besedilo predstavljajo oviro za vsak prenos upravnih nalog od države na pokrajine in tudi na občine. Prenos na pravne in fizične osebe je možen tudi sedaj (samoupravne skupnosti, podjetja in druge organizacije ter posamezniki); v tem delu gre le za terminološko uskladitev, bližjo našemu času in razumevanju.

Državni svet meni, da črtanje prvega odstavka 121. člena URS pomeni korak naprej v smeri boljšega razumevanja ustavnega teksta in lažjega prenosa posameznih nalog državne uprave.

II. Usklajenost pravnih aktov

Državni svet je ob obravnavi oblikoval tudi naslednjo pripombo:

Tretji odstavek 153. člena bi morali dopolniti z naslednjim (drugim) stavkom:
"Predpisi občin morajo biti tudi v skladu s splošnimi in posamičnimi akti pokrajin."

Obrazložitev:
Naloge državne uprave lahko razdelimo na tri dele: na izdajanje splošnih pravnih aktov; izdajanje posamičnih aktov oziroma odločanje v posamičnih stvareh in na opravljanje materialnih (realnih) dejanj. Pokrajina bo pretežno opravljala prvi dve. Glede na tretji odstavek 153. člena URS (podzakonski predpisi in drugi splošni akti morajo biti v skladu z ustavo in z zakoni) v povezavi z uspešnostjo in učinkovitostjo lokalnih zadev širšega pomena in regionalnih zadev, bi morali določiti tudi, da morajo biti predpisi občin tudi v skladu s splošnimi akti pokrajin. Samo tako bo zagotovljeno enotno izvajanje predpisov pokrajin v regiji.

III. Usklajenost drugih določb Ustave

Državni svet je ob obravnavi oblikoval tudi naslednjo pripombo:

V 138. členu Ustave se besedilo "drugih lokalnih skupnostih" spremeni v "pokrajinah".

Obrazložitev:
Poleg tega, da bi morali občine zavezati k spoštovanju splošnih aktov pokrajin in individualnih (če se nanašajo nanje), bi se moral predlagatelj izogniti parcialnim spremembam. Opredeliti bi se moral tudi do 138. člena in 142. člena URS. Glede uresničevanja lokalne samouprave bi bilo tako jasno, da se uresničuje v občinah in pokrajinah kot drugi stopnji lokalne samouprave. Če bo prišlo do spremembe 143. člena URS, ki bo uvedel pokrajino, tako ne bo jasno, kaj pomenijo "druge lokalne skupnosti".

IV. Prenos nalog iz državne (izvirne) pristojnosti

Državni svet je ob obravnavi oblikoval tudi naslednjo pripombo:

Tretji odstavek 143. člena se spremeni tako, da se glasi:

"Država z zakonom prenese na pokrajine opravljanje posameznih nalog iz državne v izvirno pristojnost, za kar jim mora zagotoviti potrebna sredstva."

Doda se novi četrti odstavek, ki se glasi:

"Država lahko z zakonom prenese na pokrajine opravljanje posameznih nalog iz državne pristojnosti, kjer za to obstajajo upravičeni razlogi, za kar jim mora zagotoviti potrebna sredstva."

Obrazložitev:
Predlagatelj v predzadnjem stavku obrazložitve navaja, da bi bil "z ustanovitvijo pokrajin storjen odločilen korak k uveljavljanju načela subsidiarnosti, ki pomeni, da država le tedaj prevzema določene naloge, kadar jih nižje enote ne morejo učinkovito izvajati", medtem ko predlog spremembe 143. člena URS določa, da se pokrajine ustanovijo z zakonom, s katerim se na pokrajine prenese le opravljanje posameznih nalog iz državne pristojnosti. Načelo subsidiarnosti predstavlja primarno pristojnost nižje enote v hierarhiji izvrševanja oblasti glede na merilo večje upravičenosti. Postavlja načelno prepoved odvzemanja nalog, zato višja enota (država) nosi breme dokazovanja upravičenosti za prevzem pristojnosti.

Ratio constituonis subsidiarnosti je boljše izvrševanje temeljnih pravic človeka; načelo subsidiarnosti tako zaživi šele pri dejanskem izvrševanju pravic. Predlagatelj dejansko ne govori o načelu subsidiarnosti, ko odvzema občinam možnost samostojnega povezovanja v pokrajine in odvzema pogoj soglasja pri prenosu zadev iz državne pristojnosti. Če bi se izvrševanje pravic na nekem področju izkazalo za boljše na državni ravni, bi ga striktno z načelom subsidiarnosti morali prenesti (nazaj) na državo ali obratno na pokrajino, kar je smisel subsidiarnosti. V tem smislu bi morala država ne zakonsko prenašati nekatere državne pristojnosti, pač pa vse in jih nato (nekatere od njih) ob pogoju upravičenosti prenesti nase zaradi boljšega izvrševanja. Predlagatelj se ni odločil za dosledno izpeljavo načela subsidiarnosti, pač pa le za spremembo ustavnega modela iz pokrajin kot prostovoljnih širših lokalnih skupnosti v obvezno drugo stopnjo lokalne samouprave. Lokalna samouprava je bila v luči ustave vnesena kot izvirna pravica prebivalcev določenega naselja do samostojnega povezovanja, zato tudi zakonsko določena (samoupravna) pokrajina ne bo zaživela oziroma izvrševala nalog, če ne bo imela zagotovljenega konsenza na določenem področju.

Iz velikega števila predlagateljev izhaja, da si je že vsak izmed njih zamislil svojo pokrajino. Na veliko število pokrajin nakazuje tudi potrebna 2/3 večina za sprejem zakona o ustanovitvi pokrajin. Takšna večina kaže na popuščanje številnim interesom, ki bodo na škodo skladnemu regionalnemu razvoju. Državni svet poudarja, da bi morale imeti mejne občine pokrajin možnost predhodnega poizvedovalnega referenduma, kjer prihaja do konfliktnih situacij, s čimer bi poudarili večjo odgovornost predlagatelja.

Učinkovito izvrševanje pravic govori za raznolikost in diferenciacijo. Ne le, da na različnih območjih in ob različnih okoliščinah podelimo enake prenesene naloge iz državne pristojnosti vsem pokrajinam, temveč ob različnih nalogah omogočimo tudi njihovo učinkovitost. Upravne enote kot organ državne uprave bi lahko opravljale naloge na območjih tistih občin ali pokrajin, kjer jih le te ne bodo sposobne. Ob takem gledišču pridemo v stik z načelom enakosti, ki pa ne vzdrži, saj imajo vse občine in pokrajine enake originarne pristojnosti. Najboljša rešitev za vsako občino in pokrajino je rešitev, ki zadeva konkretne prebivalce te občine ali pokrajine in njihove pravice. To je dodatni razlog za fleksibilno ureditev prenosa državnih nalog v izvajanje občinam in pokrajinam in hkrati razlog, ki sledi načelu subsidiarnosti.

Temu razlogu je v prid tudi Zakon o državni upravi, ki v 15. členu določa, da se javna agencija (kot nosilna oblika nosilca javnega pooblastila) lahko ustanovi za opravljanje upravnih nalog v skladu s posebnim zakonom, ki ureja javne agencije:
- če je s tem omogočeno učinkovitejše in smotrnejše opravljanje upravnih nalog, kot bi bilo v primeru opravljanja nalog v upravnem organu, zlasti če se lahko opravljanje upravnih nalog v celoti ali pretežno financira z upravnimi taksami oziroma plačili uporabnikov, ali
- če glede na naravo oziroma vrsto nalog ni potreben ali ni primeren stalni neposredni politični nadzor nad opravljanjem nalog.

Termin "prenos nalog iz državne pristojnosti" ne daje jasne razlage ali gre za prenos iz državne pristojnosti v izvirno pristojnost (kot to določa še veljavni člen URS) na pokrajine, kar bi bilo skladno z načelom subsidiarnosti, ali gre za prenos nalog državne uprave, o katerih je govora v spremembi 121. člena URS.

Glede na spremembo drugega odstavka 140. člena URS, kjer je podobno navedeno za občine, v povezavi z nespremenjenim prvim odstavkom 140. člena URS (ki govori o lokalnih zadevah, ki jih občina samostojno ureja) bi lahko sklepali, da je dejansko govora o prenesenih nalogah državne uprave in ne o izvirnih pristojnostih pokrajine. Če je pokrajina samoupravna lokalna skupnost, ki opravlja lokalne zadeve širšega pomena in z zakonom določene zadeve regionalnega pomena in če država zagotavlja sredstva le za posamezne prenesene naloge iz državne pristojnosti tako ni jasno, ali mora država pokrajinam zagotoviti potrebna sredstva tudi za lokalne zadeve širšega pomena in z zakonom določene zadeve regionalnega pomena. Opredelitev financiranja pa je poleg navedbe pristojnosti ključnega pomena.

V. Financiranje pokrajin

Da bi bile razprave o regionalizaciji Slovenije bolj uspešne, bi bilo treba vzporedno z reformo lokalne samouprave voditi tudi reformo javnih financ in pripraviti projekcijo in analizo finančnih virov za delovanje pokrajin. Ne glede na to, da je vprašanje financiranja pokrajin stvar zakona in ne ustave, bi bilo smiselno čim hitreje opredeliti ustrezen koncept financiranja pokrajin in finančne vire, ki se bodo prerazporedili na regionalni nivo, saj so od tega odvisne pristojnosti in pogoji za institucionalno vzpostavitev pokrajin v določenem prostoru in s tem razprave o številu pokrajin.

Državni svet poudarja, da bo pokrajina sama sebi namen, brez resne gospodarske in politične moči, če ne bo določenega financiranja. Po principu decentralizacije bi morala vzporedno z ustanovitvijo pokrajin potekati tudi reorganizacija državne uprave. Če so po 142. členu URS določeni kot primarni vir financiranja občine lastni viri, bi se moral predlagatelj tudi jasno opredeliti do financiranja pokrajin. Predlog za spremembo 143. člena URS določa namreč le financiranje pokrajin v zvezi s prenesenimi nalogami, ne pa tudi financiranja glede lokalnih zadev širšega pomena in regionalnih zadev.

* * *

Za poročevalca je bil določen državni svetnik Darko Fras.