Mnenje k dopolnjenemu Predlogu Zakona o socialnem podjetništvu (ZsocP)

Državni svet Republike Slovenije je na 33. seji 19. 1. 2011, na podlagi druge alineje prvega odstavka 97. člena Ustave Republike Slovenije (Uradni list RS, št. 33/91-I, 42/97, 66/2000, 24/03 in 69/04)  sprejel naslednje

M N E N J E

k Dopolnjenemu Predlogu Zakona o socialnem podjetništvu (ZsocP) - druga obravnava
 

Državni svet dopolnjen predlog zakona podpira.

Državni svet poudarja, da je socialna ekonomija sestavni del vseh razvojnih načrtov Evropske unije in s tem tudi del razvojnih načrtov Slovenije ter da ima Slovenija na področju socialnega podjetništva bogato zgodovino že od 60.-ih let prejšnjega stoletja dalje. Predlog zakona Državni svet ocenjuje kot priložnost za nadaljnji razvoj tega področja, saj bo lahko ponudil nove priložnosti za zaposlitev tistemu delu prebivalstva, ki mu je dostop do trga dela brez posebnih pogojev še vedno onemogočen.

Državni svet izraža podporo opredelitvi področja socialnega podjetništva kot trajnostno naravnane dejavnosti in opredelitvi modela socialnega podjetništva kot odprtega modela, ki omogoča ustanavljanje socialnih podjetij s strani različnih pravnih subjektov ter spoštovanje načela soupravljanja s strani  deležnikov po načelu »en član - en glas«.

Državni svet se strinja, da bo predlog zakona prinesel nek okvir in napredek na področju socialnega podjetništva, vendar pri tem ugotavlja, da je bilo v Sloveniji v zadnjih letih že izvedenih precej uspešnih pilotnih projektov s področja socialnega podjetništva, pred tem pa je obstajalo tudi veliko primerov dobre prakse na tem področju v okviru pobude skupnosti EQUAL. Dober primer delovanja socialnih podjetij predstavljajo zlasti invalidska podjetja in zaposlitveni centri, v nekaterih elementih pa tudi javna dela.

Državni svet ugotavlja, da je predlagatelj v nadaljevanju zakonodajnega postopka upošteval večino pripomb Zakonodajno-pravne službe Državnega zbora ter da je bilo tekom obravnave predloga zakona na seji matičnega delovnega telesa odpravljenih precej nedorečenih rešitev predloga zakona na podlagi sprejetih amandmajev Odbora za delo, družino, socialne zadeve in invalide ter poslanskih skupin SLS in SDS.

Državni svet kljub temu opozarja na nekatere pomanjkljivosti, ki so navedene v nadaljevanju mnenja. Predlog zakona tako na primer še vedno predvideva naknadno pripravo številnih podzakonskih aktov, ki bodo reševali nekatera pomembna vprašanja predloga zakona, in vsebina katerih bi bila zato lahko pomemben dejavnik za oblikovanje celovite slike izvajanja predloga zakona v praksi. Pri obravnavi predloga zakona bi bili zato dobrodošli vsaj osnutki predlogov omenjenih aktov za  bolj celovito sliko urejanja področja socialnega podjetništva.

Prav tako so še vedno nezadostno definirani nadgrajevanje že obstoječih oblik subjektov, ki vstopajo v socialno podjetništvo, in z njim povezani postopki registracije, kar bo po vsej verjetnosti povzročilo določene težave v praksi. Državni svet v zvezi s tem meni, da je predlagan postopek registracije subjektov socialnega podjetništva, ki sicer na sodišču poteka na podlagi Zakona o gospodarskih družbah, v praksi neizvedljiv, saj ni možno od gospodarskega registrskega sodišča pričakovati, da bo ugotavljalo status vsakega posameznega subjekta, ki je sicer že registriran na podlagi drugih zakonov. Predlog zakona prejudicira, da bo večina subjektov, ki bo delovala na področju socialnega podjetništva, predstavljala že obstoječe pravne osebe, v predlogu zakona namreč manjka opredelitev mehanizma za ustanovitev socialnega podjetja, ki prej še ni obstajalo v katerikoli drugi pravni obliki.

Državni svet ugotavlja, da je bil s sprejemom amandmaja k prvem odstavku 2. člena predloga zakona upoštevan predlog Zadružne zveze Slovenije, da se med nepridobitne pravne osebe, ki lahko opravljajo dejavnost socialnega podjetništva uvrsti tudi zadruge in evropske zadruge in odločitev ocenjuje kot pozitivno. Zadruge so bile do sedaj ene izmed redkih gospodarskih subjektov, ki so se uspešno ubranili pritiskom globalizacije in špekulativnega kapitala, zato je potrebno narediti vse, da se njihove funkcije napram drugim gospodarskim subjektom ne bi slabilo, ampak čim bolj spodbujalo njihov razvoj.

Državni svet opozarja na  potrebo po jasnejši razmejitvi pojmov socialne in pravične trgovine, saj se slednji v slovenskem prostoru že uporablja in lahko se zgodi, da bo zato prihajalo do zmede pri pojmovanju. Zakon bi prav tako moral  zasledovati  cilje konkurenčnosti kar se tiče poslovanja malih podjetij, zagotoviti enakost pogojev delovanja podjetij, tako z vidika zaposlovanja kot izpolnjevanja pogojev v okviru posamezne dejavnosti ter zlasti pogojev prodaje blaga in storitev. Iz predloga zakona namreč še vedno ni jasno razvidno, za katero blago in storitve, ki naj bi jih ponujala socialna podjetja, gre. Natančnejša definicija bi bila nujna predvsem z vidika varstva potrošnikov.

Državni svet še zlasti opozarja na temeljno neskladje predloga zakona, ki socialno podjetništvo v osnovi definira kot nepridobitno dejavnost, v nekaterih določbah pa kljub temu predpisuje ugotavljanje dobička in delno razporejanje dobička. Gre za nesprejemljivo nasprotje, ki tudi po obravnavi na seji matičnega delovnega telesa še ni razrešeno, na kar je opozorila tudi Zakonodajno-pravna služba Državnega zbora.  Državni svet v zvezi s tem vprašanjem ugotavlja, da v slovenskem pravnem redu pojmi nepridobitne in pridobitne dejavnosti niso dobro definirani. V skladu s tem Državni svet nasprotuje prejudiciranju oblikovanja neke vrste hibridnih pravnih oseb na področju socialnega podjetništva, kot je nakazano z nekaterimi predlaganimi zakonskimi določbami, in predlaga, da se dejavnost socialnega podjetništva v celotnem predlogu zakona konsistentno definira kot nepridobitna. Subjekti, ki bodo delovali na področju socialnega podjetništva, bodo navkljub sledenju načela nepridobitnosti še vedno lahko prodajali svoje izdelke ali storitve na trgu, ključno zanje pa bo, da jim ne bo potrebno ugotavljati dobička ali plačevati z njim povezanih davščin, saj bodo vsak presežek prihodkov nad odhodki avtomatično prenesli v naslednje poslovno leto za iste namene. Prav tako bi bili v tem primeru omejeni vlagatelji kar se tiče črpanja dividend. Predlog zakona v 22. členu že predvideva pripravo posebnega računovodskega standarda za področje socialnega varstva, kar predstavlja idealno podlago za določitev izključno nepridobitnega načina delovanja socialnih podjetij.

Državni svet kot problematično ocenjuje tudi, da se kot delitev dobička upošteva izplačilo plač, ki za več kot 20 % presegajo tiste, določene v kolektivni pogodbi (11. člen predloga zakona), medtem ko nikjer ni navedena omejitev za višine plač direktorjev, odgovornih oseb ali članov uprave. Prav tako se natančnejše opredeljevanje načina upravljanja po načelu »en član – en glas« prepušča aktu o ustanovitvi vsakega posameznega pravnega subjekta, namesto da bi se neke jasne omejitve in pogoji določili že s samim zakonom.

Državni svet opozarja, da se predlog zakona v 11. členu sklicuje na kolektivne pogodbe, pri čemer je potrebno posebej opozoriti na težave, ki bodo nastale v primerih, ko za posamezne dejavnosti ni sklenjenih kolektivnih pogodb. Hkrati je potrebno opozoriti, da obstoječe kolektivne pogodbe temeljijo na različnih izhodiščih - ene na najnižjih izhodiščnih plačah, drugje na najnižjih osnovnih plačah itd.  

Državni svet meni, da je pogoj za pridobitev statusa socialnega podjetja, ki določa trajno zaposlovanje dveh delavcev po preteku prvega leta za socialno podjetje tipa A oziroma najmanj tretjine delavcev iz najbolj ranljivih skupin ljudi na trgu dela v primeru socialnega podjetja tipa B, še vedno postavljen prenizko, saj dolgoletna praksa invalidskih podjetij kaže, da v takšnih podjetjih ni smiselno zaposlovati manj kot pet ljudi.

Državni svet ugotavlja, da predlog zakona pri opredeljevanju dejavnosti socialnih podjetij v 5. členu ne upošteva Uredbe o standardni klasifikaciji dejavnosti (Uradni list RS, št. 69/2007 in 17/2008, v nadaljevanju: Uredba), saj področja, na katerih se lahko opravljajo dejavnosti socialnega podjetništva, navaja zelo pavšalno, hkrati pa navaja tudi nekatera področja (socialni turizem, socialna trgovina), ki v veljavni Uredbi sploh ne obstajajo. Državni svet meni, da se s takim načinom navajanja področij umetno omejuje področja, v okviru katerih bi se lahko opravljala dejavnost socialnega podjetništva. Dejavnosti, ki se bodo v praksi pokazale kot primerne za izvajanje te dejavnosti, je po oceni Državnega sveta preveč, da bi jih tako enostavno zamejili. Državni svet zato predlaga bolj racionalno rešitev in sicer, da se v šifrant Standardne klasifikacije dejavnosti vnese nova šifra dejavnosti z nazivom "dejavnost socialnega podjetništva", kar bi bilo primerljivo z že obstoječo ureditvijo klasificiranja dejavnosti  invalidskih podjetij. S tem bi se nenazadnje omogočilo tudi ustreznejše statistično spremljanje razvoja dejavnosti socialnega podjetništva, kar bi bilo v primeru, da bi se to dejavnost skušalo na silo vključiti v že obstoječe dejavnosti, otežkočeno ali celo neizvedljivo.

Državni svet pričakuje, da se bo z zakonsko predvidenimi podzakonskimi akti ter dopolnitvami zakonov, ki urejajo področja, na katerih se opravljajo dejavnosti socialnega podjetništva, oblikoval stimulativen sistem podpornih storitev in spodbud, pri čemer naj se že v osnovi upošteva slabši izhodiščni položaj nepridobitnih zasebnih organizacij, ki bodo delovale na področju socialnega podjetništva, v primerjavi z gospodarskimi družbami. Položaj slednjih na  trgu je v primerjavi s prvimi mnogo boljši, saj bodo v področje socialnega podjetništva vstopile z določenimi prednostnimi znanji in izkušnjami s področja trga in trženja. Sistem podpornih storitev naj se torej oblikuje tako, da se bo zagotovila uravnoteženost socialnih in ekonomskih ciljev posameznih subjektov socialnega podjetništva.

Državni svet podpira sprejeti amandma Odbora za delo, družino in socialne zadeve k 32. členu predlog zakona, ki predvideva vzpostavitev posebnega sklada za spodbujanje razvoja socialnega podjetništva ter črtanje določbe o obveznosti zagotavljanja sredstev za financiranje spodbud iz 36., 37. in 38. člena predloga zakona s strani Sklada Republike Slovenije za vzpodbujanje zaposlovanja invalidov v 33. členu predloga zakona. V zadnjem času se je namreč omenjeni sklad, navkljub njegovim omejenim finančnim zmožnostim, prevečkrat uporabljal kot vir financiranja, s tem pa se je izgubljala njegova osnovna funkcija, posredno pa se je slabil tudi položaj invalidskih podjetij na trgu.

Državni svet meni, da bo izvajanje nekaterih določb predloga zakona v praksi s stališča občin otežkočeno, saj so v predlogu zakona določene kot eden do glavnih akterjev pri spodbujanju delovanja in razvoja socialnega podjetništva, same pa razpolagajo z omejenimi, večinoma nezadostnimi finančnimi sredstvi.

Državni svet ugotavlja, da kljub upoštevanju večine pripomb Zakonodajno-pravne službe Državnega zbora ter zainteresirane javnosti v fazi obravnave predloga zakona v okviru matičnega delovnega telesa, še vedno ostajajo odprta nekatera pomembna vprašanja, zato predlagatelja poziva, da jih v nadaljevanju zakonodajnega postopka razreši.

Državni svet navkljub nekaterim pripombam meni, da je predlog zakona tudi z vidika sedanjih finančno-gospodarskih težav nujno potreben, saj daje podlage za zaposlovanje najbolj ranljivih skupin slovenskega prebivalstva na trgu dela. Omenjene skupine ljudi so sicer v veliki meri odvisne od javnih socialnih transferjev.

* * *

Za poročevalca je bil določen državni svetnik Boris Šuštaršič.