Mnenje k Predlogu zakona o spremembah in dopolnitvah Zakona o financiranju občin (ZFO-1A) - skrajšani postopek

Državni svet Republike Slovenije je na 6. seji, dne 23. 4. 2008, na podlagi druge alineje prvega odstavka 97. člena Ustave Republike Slovenije (Ur. l. RS, št. 33/91-I, 42/97, 66/2000, 24/03 in 69/04)  sprejel naslednje

M N E N J E

k Predlogu zakona o spremembah in dopolnitvah Zakona o financiranju občin (ZFO-1A) - skrajšani  postopek

Državni svet podpira predlog zakona, katerega osnovni namen je uskladitev nekaterih določb z odločbo Ustavnega sodišča, ki je v svojem stališču vlogo lokalne samouprave oziroma občin v odnosu do države okrepila. Po mnenju Državnega sveta je veljavni koncept financiranja občin v primerjavi s prejšnjim modelom primernejši in pravičnejši, saj je danes bistveno manj občin odvisnih od finančne izravnave.

Državni svet podpira 2. člen novele zakona, s katerim se dopolnjuje 6. člen veljavnega zakona tako, da se med lastne davčne vire občin šteje 54 odstotni delež prihodkov od dohodnine, saj gre za dovolj obsežen davčni vir, ki je v skladu z usmeritvijo  Ustavnega sodišča v največji možni meri z občino v neposrednem razmerju. V povezavi z določitvijo deleža dohodnine kot lastnega vira financiranja občin Državni svet podpira tudi 10. člen novele zakona, ki spreminja 14. člen veljavnega zakona in določa prihodke občin za financiranje primerne porabe. Državni svet podpira predlog, da občini pripada za financiranje primerne porabe 70 % prihodkov iz naslova pobrane dohodnine, medtem ko preostalih 30 % prihodkov občin od dohodnine in morebitni presežek prihodkov nad primernim obsegom pripada občinam kot solidarnostna izravnava, če s pripadajočim deležem dohodnine ne morejo pokriti primernega obsega sredstev.  Po mnenju Državnega sveta ta rešitev sledi odločbi Ustavnega sodišča, ki je zavzelo stališče, da zakonsko urejanje prerazporejanja lastnih sredstev občin zagotavlja materialno podlago za solidarnost med občinami in njihovimi prebivalci pri zagotavljanju obveznih občinskih nalog in s tem uresničevanje načela solidarnosti do razvojno šibkejših občin. 

V zvezi s predlagano rešitvijo v 3. členu novele zakona, da so določene okoljske dajatve prihodek proračuna, kjer je nastala obremenitev okolja, se Državnemu svetu postavlja vprašanje, ali je pri tem mišljeno, da je do dajatve upravičena občina, v kateri so odpadki (oz. odpadna voda) nastali, ali občina, kjer se ti odpadki odlagajo. Zaradi jasnosti določbe Državni svet predlaga, da se jo v nadaljnjem zakonodajnem postopku preuči in ustrezno spremeni, v kolikor ne sledi načelu, da je okoljska dajatev zaradi obremenjevanja okolja z odpadnimi vodami in odlaganja odpadkov prihodek tiste občine, v kateri nastajajo odpadne vode oziroma odpadki.

Državni svet v zvezi s predlagano določbo 6. člena novele zakona, ki dodaja tudi novi 10.a člen, predlaga, da se v nadaljnjem postopku preuči predlog, da bi na koncu prvega stavka šestega odstavka novega 10.a člena dodali besedilo "razen za zadolževanje občine iz drugega odstavka tega člena". Po mnenju Državnega sveta se z omogočanjem zadolževanja občin z namenom časovnega finančnega premeščanja likvidnosti zaradi izvedbe EU projektov rešujejo velike težave občin in bi bilo treba pri takem zadolževanju postopke poenostaviti in prepustiti odgovornost občini. V veliko primerih bo takšno zadolževanje potrebno tudi preko koledarskega leta, kar pa ne pomeni spreminjanje niti postopka pridobitve zadolžitve niti razlike odgovornosti s strani občine. S predvidenim pridobivanjem soglasij se zmanjša fleksibilnost in poveča delo občinske uprave, kar pa ni v kontekstu odpravljanja administrativnih ovir. Državni svet predlaga, da se navedene besedilo doda v šesti odstavek novega 10. a člena, v kolikor bi morala občina brez te dopolnitve pred zadolžitvijo za sofinanciranje ene investicije iz proračuna EU pridobiti dva soglasja ministra za finance. 

Nadalje Državni svet podpira določbo 7. člena novele zakona, ki opredeljuje obvezno sodelovanje občin pri vsakoletnem določanju povprečnih stroškov za financiranje nalog, katerih stroški se upoštevajo za zagotovitev primerne porabe občin, in za financiranje na novo določenih nalog. Ob tem opozarja, da se v zadnjem času zopet dogaja, da se občinam s sprejetimi zakoni nalagajo nove naloge, temu pa ne sledijo finančna sredstva, ki bi jih morala zagotoviti država. 

Glede na predlagano rešitev v 14. členu novele zakona, ki spreminja veljavni 23. člen  (delež sredstev za sofinanciranje investicij) daje Državni svet Službi Vlade za lokalno samoupravo in regionalno politiko pobudo, da se preuči možnost uvedbe še večje fleksibilnosti črpanja proračunskih sredstev po 21. členu ZFO-1, saj dosedanja praksa kaže, da so postopki za pridobitev sredstev za sofinanciranje investicij zapleteni in terjajo veliko nepotrebnega administrativnega dela občinskih uprav in Službe Vlade Republike Slovenije za lokalno samoupravo in regionalno politiko. 

Državni svet tudi predlaga preučitev možnosti za črtanje 39. člena ZFO-1, ki ni predmet predlagane novele zakona, oziroma skrajšanje prehodnega obdobja zagotavljanja sredstev za sofinanciranje investicij, s čimer bi izboljšali finančni položaj občin in s tem povečali finančno avtonomijo občin. S črtanjem tega člena ali skrajšanjem prehodnega obdobja bi bilo treba zagotoviti dodatna finančna sredstva iz državnega proračuna v višini okoli 24 milijonov evrov za leto 2009. Državni svet ocenjuje, da je delež lokalnih financ v skupnih javnih financah še zmeraj nizek in bi bilo treba, tudi z vidika primerjave z drugimi evropskimi državami,  ta delež dvigniti.

Državni svet je oblikoval konkretne pripombe k naslednjemu členu:

K 6. členu

1. V prvem odstavku novega 10. b člena se za besedilom "razen zadolževanje iz drugega" doda besedna zveza "in petega".
   
   Obrazložitev:
   Zaradi definiranja potreb po zadolževanju občin za izvrševanje občinskega proračuna je treba določiti, da se tudi likvidnostno zadolževanje ne upošteva v največji obseg možnega zadolževanja občine.
2. V  drugem odstavku novega 10. b člena se beseda "šest" nadomesti z besedo "osem".
   
   Obrazložitev:
   Po mnenju Državnega sveta je poenostavitev namenov zadolževanja potrebna in smiselna. Pri določanju maksimalnih kvot zadolžitev po veljavnem ZFO-1 so občine opozarjale, da so se (zaradi takratnega vštetja lizingov v kvoto zadolžitve) bistveno zmanjšale pravice občin do najemanja kapitala za realizacijo svojih projektov. Občine se tako za realizacijo večjih projektov poslužujejo raznih različic najema te infrastrukture, kar pa v končni fazi zmanjšuje preglednost pri odplačevanju obveznosti občin iz najema oziroma za izgradnjo infrastrukture, v končni fazi pa to pomeni še dražjo realizacijo kot pa bi bila s transparentno klasično zadolžitvijo. Sedanja ureditev določa dve vrsti zadolžitve občine, in sicer do 5 % anuitet (z omejitvijo zadolžitve na 20 % višine proračuna) ter dodatno do 3 % anuitet glede na višino proračuna, kar skupaj predstavlja 8% obremenitve občinskih proračunov. V kolikor bi sprejeli predlagano rešitev, da se skupna obremenitev zmanjša iz 8 % na 6 % letno anuiteto, bi to pomenilo, da bi po uveljavitvi tega zakona veliko število občin prekoračilo zakonsko dovoljene kvote. Poleg tega za takšno izredno omejitev zadolžitve predlagatelj ni podal dovolj tehtnih argumentov. Državni svet ob tem predlogu tudi poudarja, da je mehanizem zadolževanja jasen in mora občina pred vsako zadolžitvijo pridobiti soglasje ministra za finance, pri čemer mora v okviru postopka izdajanja soglasij natančno preveriti pogoje, da ne bi prišlo do prevelikega zadolževanja občin. Z vidika absorbcijske sposobnosti občin je smiselno ohraniti sedanjo ureditev in občinam omogočiti, da bodo z zadolževanjem uspele zagotoviti lastni delež sredstev, ki so potrebna za pridobitev evropskih sredstev.
3. V drugem odstavku novega 10.č člena se za besedo "zadolževanja" doda besedilo "ter zadolževanja občine iz drugega odstavka 10.a člena tega zakona".
   
   Obrazložitev:
   Pri likvidnostnem premoščanju za izvedbo EU projektov ni določeno, kdo o njih odloča in jih sklepa. 

* * *

Za poročevalca je bil določen državni svetnik Darko Fras.