Mnenje k predlogu zakona o spremembah in dopolnitvah zakona o volitvah v državni zbor (ZVDZ-B) - druga obravnava

Državni svet Republike Slovenije je na 44. seji, dne 14. 6. 2006, na podlagi druge alinee prvega odstavka 97. člena Ustave Republike Slovenije (Ur. l. RS, št. 33/91-I, 42/97, 66/2000, 24/03 in 69/04) sprejel naslednje

M N E N J E

k predlogu zakona o spremembah in dopolnitvah zakona o volitvah v državni zbor
(ZVDZ-B) - druga obravnava

Državni svet, po pregledu sprememb in dopolnitev zakona o volitvah v državni zbor, ugotavlja, da niti ZVDZ niti predlog sprememb in dopolnitev ne vsebujeta določbe, ki bi republiški (predlog: državni) volilni komisiji omogočala imeti poslovnik, ki bi ga takšna institucija prav gotovo potrebovala. Poslovnik bi omogočil jasnejša pravila pri sami izvedbi volitev in delovanja komisije. Po 69. členu ZVDZ lahko volivci, ki so na dan glasovanja odsotni, glasujejo pred tem dnem, vendar pa ne prej kot pet dni pred dnem glasovanja in ne kasneje kot dva dni pred dnem glasovanja. Glasovanje se opravi na posebnem volišču na sedežu okrajne volilne komisije. V tem primeru mora volivec poleg dokumentov, predpisanih z ZVDZ, podpisati tudi potrdilo, da ne more priti na volitve v nedeljo in pustiti svoje podatke in številko osebnega dokumenta. Taka procedura ni dopustna samo iz postopkovnih razlogov in ne vzbuja občutka svobode pri glasovanju. Tudi ta primer še bolj utrjuje vsaj potrebo po sprejemu poslovnika, če ne spremembe zakona.

Državni svet je ob obravnavi predloga sprejel naslednje konkretne pripombe:

I.

V 11. členu se število "1000" nadomesti s številom "400".

Obrazložitev:

Z dvigom potrebnih podpisov za neodvisno kandidaturo s 100 na 1000, kar v osmih volilnih enotah pomeni 8000 (za kandidaturo za predsednika republike je potrebno 5000 podpisov), predlagatelj pretirava. Po mnenju državnega sveta bi povsem zadoščalo 400 podpisov.

II.

V 16. členu se doda nov četrti odstavek:

"Za dan glasovanja se lahko določi tudi kombinacija delovnega dne z dela prostim dnem".

Obrazložitev:

V sedaj veljavnem ZVDZ je za splošno določen dan glasovanja določena nedelja ali drug dela prost dan (16. člen ZVDZ). Dejstvo je, da udeležba volilnih upravičencev upada na vseh volitvah po razglasitvi neodvisnosti in vzpostavitvi demokratičnega sistema odločanja. Tako je bila volilna udeležba na volitvah v državni zbor leta 1992 kar 85,6%, leta 1996 73,7%, leta 2000 70,14% in leta 2004 samo še 60,65% (podatki RVK). V okviru danih dejstev bi bilo potrebno narediti napor, da se ustavi negativni trend ali vsaj upočasni. V tem pogledu bi bilo smotrno podaljšati čas volitev z enega dneva na vsaj dva dneva, od katerih bi bil vsaj en dan delovni dan (npr. nedelja - ponedeljek, petek - sobota). Dejstvo je, da mnogi volivci dandanes izkoriščajo prosti čas izključno v družinske namene, zato bi jim na tak način laže omogočili odločitev med izkoriščanjem prostega časa in volitvami. Prav tako bi s tem omogočili lažje glasovanje na volitvah ljudem, ki opravljajo poklice ob nedeljah, saj je udeležba na tak način na volitvah lažja kot npr. glasovanje po pošti.

Državni zbor je z ustavnim zakonom (UZ80) dopolnil 80. člen Ustave Republike Slovenije in ji dodal nov, peti odstavek. S tem je bistveno zoženo polje proste presoje zakonodajalca glede urejanja volitev v državni zbor. Načelo sorazmernega predstavništva ob štiriodstotnem volilnem pragu za vstop v Državni zbor mora preiti stališče o enakopravnosti volivcev ob glasovanju in ne ob delitvi predstavniških mandatov. Peti odstavek 80. člena določa, da imajo volivci odločilen vpliv na dodelitev mandatov kandidatom, kar po mnenju državnega sveta ne zahteva le glasovanja o posameznih kandidatih in ne o listi kot celoti, pač pa tudi to, da imajo ti kandidati enake možnosti za izvolitev. Enake možnosti glede večjega števila glasov bi bile zagotovljene v večji meri, če bi se kandidati izvolili po vrstnem redu dobljenega deleža glasov v skupnem številu glasov v volilni enoti in ne v volilnem okraju, kot to sedaj določa 2. odstavek 91. člena. Načelo enakosti volilne pravice pa v okviru tega sistema zahteva, da ima pri izračunavanju volilnih rezultatov vsak glas tudi (vsaj približno) enako težo. Svobodna volilna pravica ne more biti zagotovljena le ob glasovanju s teoretično enako vrednostjo glasu, ker se ta svoboda dejansko "zvodeni" že ob razliki glasovanja za kandidata iz manjšega ali večjega volilnega okraja.

Po petem odstavku 20. člena ZVDZ se vsaka volilna enota razdeli na enajst volilnih okrajev, tako da je v vsakem volilnem okraju približno enako število prebivalcev. Po uradnih podatkih Republiške volilne komisije so volilni okraji posameznih volilnih enot razdeljeni tako, da primerjava med največjim in najmanjšim volilnim okrajem pokaže zelo velike razlike. Izmed osmih VE je v petih VO razmerje večje kot 1 : 2; v šesti VE pa skoraj 1 : 3; v treh VE, kjer je razmerje manjše kot 1 : 2, so odstopanja od pravilnega razmerja 1 : 1 zelo velika. Število volilnih okrajev volivcev niha od osem (Hrastnik 8.582) do 27 tisoč (Celje I 27.899), torej za 325,1 %. Tako oblikovani okraji predstavljajo neenake pogoje in možnosti za kandidiranje med kandidati, ki se potegujejo za poslansko mesto v različnih okrajih navkljub približno enakemu številu volilnih upravičencev v volilnih enotah.

Volilni izid po posameznih volilnih okrajih vpliva na to, kateri izmed kandidatov na kandidatni listi, ki je v volilni enoti npr. osvojila enega izmed skupno enajstih mandatov je izvoljen, zato so člani komisije menili, da je kandidatom z iste liste kršena enakost volilne pravice iz 43. člena. Po ZVDZ ni izvoljen tisti kandidat, ki je dobil absolutno največje število glasov (ob taki ureditvi bi morali biti vsi volilni okraji enako veliki), ampak tisti, ki je v svojem okraju dobil večji delež (odstotek) glasov kot drugi kandidati z iste kandidatne liste v drugih okrajih. Do ustavnega zakona o dopolnitvi 80. člena Ustave Republike Slovenije ZVDZ z zgoraj omenjenim načinom izvolitve ni kršil volilne pravice iz 43. člena Ustave RS. Od uveljavitve odločilnega vpliva volivcev iz 80. člena URS na dodelitev mandatov pa je v neskladju z Ustavo Republike Slovenije določba drugega odstavka 91. člena Zakona o volitvah v državni zbor (ZVDZ), ki določa, da so z liste kandidatov izvoljeni kandidati po vrstnem redu dobljenega deleža glasov v volilnem okraju oziroma v skupnem številu glasov v dveh volilnih okrajih. Odločilni vpliv volivcev na dodelitev mandatov kandidatom iste liste tako ni odločilen, saj je lahko izvoljen kandidat z veliko manjšim številom glasov kot njegov kolega z večjim številom glasov.

Mandati posamezne liste se izračunajo na podlagi skupnega števila glasov, oddanih v posamezni volilni enoti (ki so vse porazdeljene tako, da imajo približno enako število volilnih upravičencev) in števila oddanih glasov posamezni listi, vendar se nato ti mandati delijo glede na delež glasov posameznega kandidata v skupnem številu glasov v VO, ki pa so si po številu zelo različni. Stranka v vsakem primeru ob zadostnem številu glasov dobi mandate, ki pa nato znotraj iste liste niso porazdeljeni skladno z voljo volivcev. Iz rezultatov volitev poslancev v državni zbor leta 2004 je razvidno, da je pred vrati parlamenta ostalo veliko število kandidatov, katerim so volivci namenili veliko več glasov, kot jih je dobil izvoljeni kandidat z najmanjšim številom glasov:

Lista	Najmanjše št. glasov izvoljenega kandidata	Največje št. glasov neizvoljenega kandidata	Odstotek, ki ga je dosegel izvoljeni kandidat v svoji VO	Odstotek, ki ga je dosegel neizvoljeni kandidat v svoji VO	Število neizvoljenih kandidatov, ki so dobili več glasov
SDS	2064	4409	30,13	31,16	46
LDS	1736	7357	23,46	24,77	41
ZLSD	1130	4584	12,91	15,82	26
NSi	1397	2463	15,69	9,21	12
SLS	863	2794	6,10	22,52	21
SNS	558	1889	6,88	8,81	37
Desus	688	1180	6,75	9,22	8

Največja razlika v glasovih med izvoljenim in neizvoljenim poslancem znotraj iste liste je 5621 glasov, kar pomeni 423,79 %.

Prva rešitev bi bila zaradi velikih odstopanj števila volilnih upravičencev na ravni VO z novo določitvijo območja volilnih okrajev, kar bi izboljšalo predvsem enake možnosti kandidiranja. Ustavno sodišče je v 11. točki odločbe 354/96 navedlo, da "bi bila podana kršitev enakosti volilne pravice npr. tedaj, ko bi bilo zaradi bistvene neenake velikosti volilnih enot (merjeno s številom volilnih upravičencev) že pred glasovanjem oziroma ob glasovanju jasno, da glas enega volivca (volivca iz ene volilne enote) pomeni manj kot glas drugega volivca (volivca iz druge volilne enote)". To se dejansko dogaja na ravni volilnih okrajev. Določevanje enakega območja volilnih okrajev je zaradi geografskih značilnosti zelo težko in vedno prihaja do odstopanj, kar je razvidno navkljub spremembam tudi iz sedanjega števila volilnih upravičencev v VO.

III.

Drugi odstavek 91. člena ZVDZ se spremeni tako, da se glasi:

"Z liste kandidatov so izvoljeni kandidati po vrstnem redu dobljenega deleža v skupnem številu glasov za listo, ki se ji podeljuje mandat v volilni enoti."

Gre za liste, ki so presegle 4%:

< glasov kandidat / ∑ glasov liste v VE (> 4%).

Obrazložitev:

Ureditev, ki bi predstavljala delitev mandatov glede na število glasov kandidata v volilni enoti, bi predstavljala vezni člen med odločbo Ustavnega sodišča št. U-I-354/96 z dne 9.3.2000, ki govori o enakopravnosti volivcev ob glasovanju in ne ob delitvi predstavniških mandatov ter odločbo Ustavnega sodišča št. U-I-44/96 z dne 13. 6. 1996, ki govori o enaki teži vsakega glasu. Idealna ureditev volitev ni možna že iz samih matematičnih operacij, vendar se je potrebno težnji po enaki vrednosti glasu kar najbolj približati tudi v praksi. Odločilen vpliv volivcev tako predstavlja cilj, ki ga zasleduje sredstvo enake volilne pravice tako ob glasovanju kot tudi ob delitvi. Če pristanemo samo na to, da imajo glasovi enako vrednost ob glasovanju ni potrebno, da bi imeli glasovi vseh volivcev tudi enak dejanski učinek na volilni izid, s tem pa se izkrivlja vpliv volivcev na kandidate z iste liste, kjer lahko manjšina volivcev (glede na skupno število) preglasuje večino v večji VO. Droopov količnik je odvisen tudi od števila glasov v VE, na podlagi česar se izračuna število mandatov glede na posamezno listo. Mandati so nato odvisni od deleža glasov v VO. Izračun pokaže, da so preferirani kandidati v manjših VO, medtem ko težavnost narašča s številom volilnih upravičencev v posameznem VO. Mandati se znotraj liste delijo glede na delež glasov posameznega kandidata v skupnem številu glasov v VO, kar je z vidika večjih in manjših VO, diskriminatorno.

Kandidati že v začetku zaradi vsaj približno enakega območja VO, nimajo enakih možnosti kandidiranja, kar se pozna kasneje pri porazdelitvi mandatov. Za kandidata je najprimerneje, da kandidira v najmanjšem VO - ker se v VO lahko praviloma glasuje samo o enem kandidatu, je le ta v prednosti pred ostalimi kandidati z iste liste, ki imajo praviloma ob enakem času in finančnih sredstvih manjše možnosti za izvolitev. Tako vsi kandidati z iste liste nimajo enake vnaprejšnje možnosti za pridobitev mandata oziroma mandatov. Kanaliziranje mnenj za dosego dovolj jasne in koherentne politične volje postane tako stvar preračunljivosti, ne pa enake volilne pravice.

Kandidati z velikih volilnih okrajev nimajo zagotovljenih enakih možnosti kandidiranja kot kandidati iz manjših, saj morajo za svojo kandidaturo porabiti veliko večji delež vseh sredstev, vložiti morajo veliko več napora za svojo neposredno predstavitev vsem volivcem iz volilnega okraja ob enakem času, ki je na voljo za volilno propagando, zaradi česar drugi odstavek 91. člena ZVDZ predstavlja med samimi kandidati tudi kršitev pravice do enakosti pred zakonom, ki je zagotovljena s 14. členom Ustave Republike Slovenije.

Državni svet ob predlaganih pripombah podpira predlog zakona o spremembah in dopolnitvah zakona o volitvah v državni zbor.

* * *

Za poročevalca je bil določen državni svetnik mag. Adolf Zupan.