Zahteva za začetek postopka za oceno ustavnosti Zakona o dopolnitvah zakona o državnem svetu

Državni svet Republike Slovenije je na 39. seji, dne 7. 12. 2005, na podlagi tretje alinee prvega odstavka 23. člena zakona o Ustavnem sodišču Republike Slovenije (Ur. l. RS, št. 15/94 in 64/01) sprejel

Z A H T E V O

za začetek postopka za oceno ustavnosti Zakona o dopolnitvah zakona o državnem svetu, Uradni list RS, št. 76/2005 (dalje: novela zakona) in

P R E D L A G A

da Ustavno sodišče Republike Slovenije (v nadaljevanju: ustavno sodišče): - do končne odločitve začasno zadrži izvršitev novele zakona,
- zahtevo obravnava prednostno,
- o zahtevi opravi javno obravnavo in
- po opravljenem postopku novelo zakona razveljavi.

Z novelo zakona so kršene naslednje določbe Ustave Republike Slovenije (v nadaljevanju: ustava) : 1. člen, 2. člen, 3. člen drugi odstavek, 96. člen, 97. člen.

OBRAZLOŽITEV

I.

1. Začasno zadržanje utemeljujemo z dejstvom, da prepoved poklicnega opravljanja funkcije predsednika državnega sveta in z zakonom izvedeno prenehanje predsednikovega delovnega razmerja predsedniku onemogoča, da bi bil stalno na razpolago za opravljanje nalog, ki jih državnemu svetu nalaga ustava. S tem nastajajo nepopravljive posledice za državni svet in posledično za delovanje državne ureditve, določene z ustavo.

Prednostno obravnavo utemeljujemo s potrebo, da se čimprej vzpostavi prejšnje stanje, saj državnemu svetu izteče mandatna doba konec leta 2007.

Javno obravnavo predlagamo za primer, če bo ustavno sodišče presodilo, da je posamezne razloge potrebno dodatno utemeljiti oziroma pojasniti. Prepričani smo, da bi ustavno sodišče dobilo celovitejšo podlago za svoje odločanje, če bi državni svet na javni obravnavi lahko svoje argumente soočil z argumenti nasprotne strani.

Predlagamo razveljavitev zakona v celoti, ker bi z razveljavitvijo spornih določb 1. in 3. člena ostala samo nepotrebna pojasnjevalna določba 2. člena in določba 4. člena o vakacijskem roku.

II.

2. S tem, ko je v 1. členu prepovedala dosedanje poklicno opravljanje funkcije predsednika državnega sveta in v 3. členu določila, da predsedniku državnega sveta preneha delovno razmerje po sili zakona, je novela zakona povzročila organizacijsko destabilizacijo državnega sveta in ogrozila njegovo usposobljenost za opravljanje ustavnih nalog.

3. Državni svet meni, da so z novelo zakona kršena ustavna načela: načelo demokratične države (1. člen, 96. člen, 97. člen ustave), načelo pravne države (2. člen ustave) in načelo delitve oblasti (drugi odstavek 3. člena).

4. Po mnenju državnega sveta je bil kršen zakonodajni postopek pri sprejemanju novele zakona, ker novela ni bila sprejeta z dvotretjinsko večino glasov vseh poslancev, s kakršno je bil leta 1992 na podlagi 98. člena ustave sprejet zakon o državnem svetu . Ustaljeno je pravilo, da se spremembe zakona sprejemajo po enakem postopku oz. z enako večino, kot je bil sprejet zakon. Potrebno bi bilo, da bi novela zakona imela dvotretjinsko stopnjo legitimnosti, kot jo je imel zakon leta 1992, ker je odstopila od ureditve državnega sveta, ki je bila uveljavljena z zakonom leta 1992, in je povzročila njegovo organizacijsko destabilizacijo. To svoje stališče utemeljujemo s prepričanjem, da je novela zakona neutemeljeno posegla v ustavni položaj državnega sveta in s tem ustavno ureditev parlamentarnega sistema.

Ni opravičljivo, da je novela zakona bila sprejeta po skrajšanem postopku. Utemeljitev skrajšanega postopka, češ da gre ??za zelo enostavne spremembe veljavnega zakona?¤ , ne vzdrži kritike, saj prehod od pravne ureditve poklicnega predsednika državnega sveta do prepovedi poklicne funkcije predsednika ni ??zelo enostavna sprememba?¤, ampak je to bistvena sprememba, ki posega v ustavni položaj državnega sveta in bi morala imeti podlago v ustavi, oz. bi morala biti sprejeta z dvotretjinsko večino glasov vseh poslancev Državnega zbora Republike Slovenije ( v nadaljevanju: državni zbor) . V tem postopku ni bilo možnosti za resno obravnavo funkcij državnega sveta in potrebe po poklicnem predsedniku državnega sveta.

V skrajšanem postopku Državni svet ni mogel vplivati na sprejem novele zakona. Kljub številnim ugovorom (tudi v elektronskih in tiskanih medijih) zoper predlog novele zakona že v fazi njegovega pripravljanja predlagatelj (minister in pozneje vlada) ni odgovoril na nobeno vprašanje in ni v ničemer spremenil utemeljitve zakona. Državni zbor ni upošteval ugovorov državnega sveta, odložilni veto pa je preglasoval .

5. Novela zakona ni sprejemljiva tudi s primerjalno-pravnega vidika, saj nikjer ni z zakonom prepovedano, da bi drugi dom imel poklicnega predsednika. V sistemih popolne dvodomnosti (npr. ZDA, Švica) so predsedniki drugih domov povsod poklicni. V sistemih nepopolne dvodomnosti (npr. Francija, Irska, Avstrija, Zvezna republika Nemčija, Poljska), kamor spada tudi Slovenija, so predsedniki bodisi poklicni poslanci drugega doma, bodisi so kot poklicni deželni funkcionarji polno na razpolago za opravljanje funkcije predsednika .

Profesor Grad poudarja vlogo državnega sveta kot ustavnega organa, ki ima z ustavo določene pristojnosti, in vlogo predsednika, ki skrbi za izvrševanje teh pristojnosti. Ko je komentiral predlog za odpravo poklicnega predsednika državnega sveta, se je vprašal, ali ne bila to ??posebnost v celem svetu, da bi ustavni kolegijski organ ne imel svojega predsednika, ki je vsak trenutek na voljo in ki ves čas pazi, kako tak organ deluje?¤ .

III.

6. S povzročitvijo organizacijske destabilizacije državnega sveta in posegom v njegovo poslovniško avtonomijo je kršeno ustavno načelo Republike Slovenije kot demokratične države, saj se z državnim svetom uveljavlja eden od vidikov parlamentarne demokracije, in sicer sistem nepopolne dvodomnosti.

Vprašanje dvodomnosti in enodomnosti je v teoriji obravnavano kot ena od osrednjih točk v kompleksnem procesu izgradnje in vzdrževanja demokracije . Lijphartovo izhodišče v obravnavanju dvodomnosti je demokracija. Njegovo stališče je, da je večinsko načelo, uporabljeno v enodomnem sistemu, za pluralne družbe nedemokratično, ker se bodo manjšine, ki jim je pogosto preprečen dostop do oblasti, čutile izključene in diskriminirane. Čisti večinski model teži h koncentraciji zakonodajne oblasti v enem domu, medtem ko je konsenzualni model značilen za dvodomna zakonodajna telesa .

Ne glede na to, da ustava ne določa, da imamo dvodomni parlament s spodnjim oz. prvim domom (državni zbor) in z zgornjim oz. drugim domom (državni svet), pa s stališča teorije ni sporno, da ima naša država nepopolni dvodomni sistem, v katerem ima državni svet položaj nepopolnega drugega doma . Da imamo v Sloveniji nepopolni dvodomni sistem, ni sporno tudi s primerjalno-pravnega vidika, saj je državni svet tudi član Združenja evropskih senatov in je leta 2002 tudi predsedoval temu združenju . Prakticiranje dvodomnosti ni odvisno od tega, ali ustava uporablja izraze ??dvodomen?¤, ??spodnji dom?¤, ??zgornji dom?¤ itd., ampak od tega, katere organe oblasti določi ustava, kakšne pristojnosti jim daje in kakšno je njihovo medsebojno sodelovanje v procesu izvrševanja funkcij države. To najbolj nazorno potrjuje primer Zvezne republike Nemčije, kjer v ustavi ni besede o dvodomnosti in o spodnjem ter zgornjem domu, vendar pa je v Zvezni republiki Nemčiji uveljavljen sistem nepopolne dvodomnosti, podoben, kot je pri nas.

7. S teoretičnega vidika je načelo dvodomnosti izvorno povezano z načelom delitve oblasti . Loewenstein obravnava dvodomni sistem kot podsistem horizontalne delitve oblasti, kjer je težišče na medsebojni kontroli in ravnotežju med obema domovoma parlamenta. Gre za dvodomnost kot obliko demokratične organiziranosti parlamenta. Pri tem sta za dvodomno organizacijo parlamenta bistvena predvsem dva vidika: prvič, različna institucionalna osnova in drugič, vključenost institucionalno organiziranih posebnih interesnih skupin, ki so življenjskega pomena v določeni družbi. Na potrebo po različni institucionalni osnovi oz. ureditvi drugega doma glede na prvi dom parlamenta je Leonid Pitamic opozarjal že pred kakšnimi osemdesetimi leti, ko je ugotavljal, da najdemo v večini ??edinstvenih?¤ (unitarnih) držav poleg ??ljudske zbornice še eno, po drugih načelih sestavljeno zbornico?¤ .

Državni svet ima po eni strani svojo organizacijsko osnovo, to je interesno organiziranost, po drugi strani pa je tudi do političnih strank v drugačnem odnosu, ker volilne baze za državni svet ne predstavljajo politične stranke ampak interesne skupine, zaradi česar v državnem svetu niso organizirani klubi političnih strank.

Z ustavo določen status državnega sveta in medsebojno razmerje med državnim zborom in državnim svetom pri izvrševanju državnih funkcij lahko po Lijphartu štejemo za podsistem horizontalne delitve oblasti, torej za sistem medsebojne kontrole in ravnovesja, ki je značilnost sodobnih demokratičnih parlamentarnih sistemov in se z njim uresničuje načelo Republike Slovenije kot demokratične države.
Z novelo zakona je ta ureditev porušena. Novela zakona je na protiustaven način posegla v poslovniško avtonomijo državnega sveta. S tem, ko je prepovedala poklicno opravljanje funkcije predsednika državnega sveta, je novela posegla v organizacijsko ureditev državnega sveta in povzročila njegovo organizacijsko destabilizacijo, s čimer je ogrozila izvajanje ustavnih nalog državnega sveta, ki jih določa 97. člen ustave.

IV.

8. Novela zakona ni skladna z ustavo, ker je z uveljavitvijo neprave retroaktivnosti posegla v načelo varstva zaupanja v pravo, ki je bistven element pravne države. S tem je prizadet državni svet kot institucija in njegov predsednik. Novela je namreč med tretjim mandatom državnega sveta (2002-2007) posegla v organizacijo državnega sveta, spremenila način opravljanja funkcije predsednika državnega sveta in zmanjšala proračunska sredstva državnega sveta, kar pomeni, da je spremenila pričakovane pogoje delovanja državnega sveta. Odločilna je sprememba načina izvrševanja funkcije predsednika državnega sveta, ker je novela prepovedala poklicno opravljanje te funkcije. S tem je novela prizadela sedanjega predsednika državnega sveta, ki je kandidiral za predsednika, upoštevaje veljavno poslovniško ureditev, torej poklicno opravljanje te funkcije (100. člen poslovnika). Po stališču ustavnega sodišča to pomeni nedopusten poseg v njegov mandat . Po izvolitvi za predsednika je sedanji predsednik državnega sveta prekinil delovno razmerje s prejšnjim delodajalcem in sklenil delovno razmerje v državnem svetu, ki pa mu je na podlagi novele prenehalo po sili zakona.

Vendar pa novela zakona ni prizadela samo sedanjega predsednika državnega sveta, ker mu za naprej prepoveduje poklicno opravljanje funkcije, ampak je s to prepovedjo prizadet državni svet kot institucija oz. so prizadeti vsi člani državnega sveta. Gre za to, da je novela zakona bistveno posegla v organizacijo državnega sveta in je sredi mandata spremenila pričakovane pogoje delovanja državnega sveta. Člani državnega sveta so kandidirali v državni svet na podlagi pričakovanja, da bo v njihovem mandatu državni svet deloval pod vodstvom poklicnega predsednika, kar je predpostavka, da bo uspešno izvajal svoje ustavne naloge in da bodo člani, vsak v okviru svoje interesne skupine, uspešno uveljavljali interese svoje volilne baze. Ker pa je med mandatom z zakonom prepovedan poklicni predsednik državnega sveta, to pomeni nedopusten poseg v pričakovan status in delovanje državnega sveta. Možna je predpostavka, da posamezniki ne bi kandidirali v državni svet, če bi že ob kandidiranju vedeli, da državni svet ne bo imel poklicnega predsednika, ker v organu, katerega predsedniška funkcija je tako podcenjena, da ne more obetati uspešnega dela organa, ne bi bili pripravljeni kandidirati.

Novela zakona je prekršila načelo zaupanja v pravo, ker je s prepovedjo poklicne funkcije predsednika državnega sveta ??arbitrarno, torej brez stvarnega razloga, utemeljenega v prevladujočem in legitimnem javnem interesu?¤ bistveno poslabšala pogoje za delo državnega sveta in s tem ogrozila funkcijo državnega sveta, da kot zastopstvo nosilcev socialnih, gospodarskih, poklicnih in lokalnih interesov izvršuje z ustavo določene pristojnosti (člen 97 ustave).

V.

9. Prepoved poklicnega opravljanja funkcije predsednika državnega sveta se v dvojnem pogledu ne sklada z voljo ustavodajalca: prvič glede na ustavni status državnega sveta, drugič pa glede na to, da ga sestavlja 40 nepoklicnih članov iz petih interesnih skupin.

Državni svet je samostojen ustavni organ v strukturi najvišjih državnih organov. Kot zastopstvo nosilcev socialnih, gospodarskih, poklicnih in lokalnih interesov (člen 96 ustave) je vključen v zakonodajni postopek državnega zbora in izvršuje druge pristojnosti (člen 97 ustave). Te pristojnosti niso samo njegova pravica, ampak tudi dolžnost. Kot ustavni organ on mora delovati in zato potrebuje poklicnega predsednika. Da bi lahko izvrševal svoje ustavne naloge, mora državni svet tekoče spremljati celotno delo državnega zbora, saj drugače ne bi mogel državnemu zboru dajati ??mnenje o vseh zadevah iz njegove pristojnosti?¤ (97. člen, prvi odstavek, druga alinea), drugače ne bi mogel v roku sedmih dni vložiti odložilni veto na zakon, ki ga sprejme državni zbor (97. člen, prvi odstavek, tretja alineja) itd.

Brez poklicnega predsednika, ki (upoštevaje dejstvo, da ima ob sebi še 39 nepoklicnih članov iz petih interesnih skupin) lahko vse svoje delovne sposobnosti in svoj čas posveti izvrševanju nalog državnega sveta, je državni svet organizacijsko ogrožen za opravljanje svojih ustavnih nalog. Poklicni predsednik državnega sveta je nepogrešljiv povezovalni organ nepoklicnih članov in interesnih skupin. On mora tekoče spremljati delo državnega zbora, da lahko usmerja odzivanje državnega sveta na odločitve državnega zbora, on mora usklajevati aktivnosti petih interesnih skupin znotraj državnega sveta, on mora voditi delo, da lahko državni svet v izredno kratkih rokih (ko gre za skrajšane postopke, nujne postopke, za vložitev odložilnega veta v sedmih dneh) zavzame svoje stališče in ga sporoči državnemu zboru itd. Skratka, predsednik mora biti ves čas na razpolago za izvrševanje ustavnih nalog državnega sveta. Po zakonu predsednik ??predstavlja državni svet, pripravlja, sklicuje in vodi seje državnega sveta ter usklajuje delo državnega sveta z delom državnega zbora?¤ .

Določba 100. člena poslovnika, da se funkcija predsednika opravlja poklicno, pomeni samo izvedbo logike in pričakovanja, ki izhaja iz ustavno opredeljenega statusa državnega sveta v strukturi najvišjih državnih organov. Predsednik državnega sveta je eden izmed predsednikov štirih najvišjih državnih organov. Ustavna predpostavka je, da so predsedniki najvišjih državnih organov poklicni. Ni nobenega razumnega razloga, da po trinajstih letih uveljavljene poklicne funkcije predsednika državnega sveta zakonodajalec sedaj z zakonom prepove to poklicno funkcijo. Za takšno spremembo statusa predsednika državnega sveta bi bila potrebna sprememba ustave oz. bi novela zakona morala biti sprejeta z dvotretjinsko večino glasov vseh poslancev.

10. Niti ustavodajalec, ko je sprejel ustavo, niti zakonodajalec, ko je sprejemal zakon o državnem svetu s kvalificirano dvotretjinsko večino, nista določila, da državni svet ne sme imeti poklicnega predsednika. Če bi bila volja ustavodajalca, da državni svet ne sme imeti poklicnega predsednika, bi to določilo vnesel v ustavo. Prav tako bi zakonodajalec, ko je po pooblastilu ustavodajalca z dvotretjinsko večino sprejel zakon o državnem svetu, takšno določilo zapisal v zakon, vendar ga ni zapisal, ker to ni bil namen zakonodajalca. Zaradi tega ni sprejemljiva utemeljitev prepovedi poklicnega predsednika državnega sveta z določbo 62. člena, da je funkcija člana državnega sveta ??častna?¤. Profesor Grad , ki je pripravljal strokovne podlage za zakon o državnem svetu, je pojasnil, da ta določba pomeni, da člani državnega sveta - za razliko od poslancev državnega zbora ??? niso poklicni člani, ampak nepoklicni, vendar ta določba ne pomeni, da je tudi funkcija predsednika državnega sveta ??častna?¤ (nepoklicna), ampak je samo po sebi razumljivo, da mora državni svet kot kolegijski ustavni organ imeti poklicnega predsednika. V zvezi s predlogom za odpravo poklicne funkcije predsednika profesor Grad poudarja, da se ne opredeljuje, da mora državni svet ostati, vendar pa, dokler je državni svet v ustavi, se mu zdi ??podcivilizirano, da bi na tak način, s takšnimi majhnimi rezi, zmanjševali njegov ugled in mu na nek način onemogočili njegovo delovanje?¤ .

11. Ker niti v ustavi niti v zakonu ni predpisan način opravljanja funkcije predsednika državnega sveta, je samo po sebi razumljivo, da je državni svet o tem odločil v svojem poslovniku. To je tudi v skladu s stališčem ustavnega sodišča, ki ga je sprejelo v postopku ocene ustavnosti in zakonitosti občinskega statuta (U-I-44/97) : zavzelo je namreč stališče, da lahko občinski statut samostojno odloči, ali opravlja župan svojo funkcijo poklicno ali nepoklicno, ker o tem zakon o lokalni samoupravi nima določb.

12. Prepoved poklicnega opravljanja funkcije predsednika državnega sveta ni sprejemljiva tudi zaradi tega, ker uvaja neenakopravnost pri kandidiranju in zožuje kadrovski izbor za predsednika državnega sveta. Ker funkcija predsednika državnega sveta ostaja enako obremenjena kot je bila doslej, jo tudi v situaciji, ko je prepovedano poklicno opravljanje te funkcije, mora zasedati, kdor se bo tej funkciji lahko v celoti posvečal, to pa so lahko upokojeni ali pa nezaposleni člani državnega sveta, ne pa člani, ki so zaposleni, npr. menedžerji, podjetniki itd. Nepoklicna funkcija predsednika torej po eni strani povzroča neenakopravnost pri kandidiranju za funkcijo predsednika, po drugi strani to na daljši rok povzroča negativno selekcijo na tej funkciji.

VI.

13. Novela zakona ni skladna z ustavo zaradi poseganja v poslovniško avtonomijo državnega sveta. Predlagatelj novele zakona je povsem ignoriral poslovniško avtonomijo državnega sveta. Po naši ustavi uživata parlamentarno poslovniško avtonomijo tako državni zbor kot tudi državni svet, saj sta poslovnika obeh utemeljena v ustavi . Glede na to je vsebina poslovniške avtonomije in mesto poslovnikov v hierarhiji pravnih aktov enaka za poslovnik državnega zbora in za poslovnik državnega sveta.

V teoriji je poudarjeno, da je parlamentarni poslovnik vir (materialnega) ustavnega prava . Prisotni so različni pogledi o pravni kvaliteti parlamentarnih poslovnikov, in sicer glede mesta, ki jim pripada v hierarhiji pravnih norm. Eno je stališče, da ima poslovnik nadzakonsko naravo, drugo je stališče, da ima naravo zakona, in tretje stališče, da ima naravo podzakonskega akta .

14. Ustavno sodišče je v ustavnem sporu, ki ga je državni svet sprožil glede pravne narave državnega proračuna, zavzelo stališče , da poslovnik državnega zbora sicer formalno ni zakon, temveč svojevrsten pravni akt, ki ima pri urejanju določenih vprašanj hierarhičen položaj zakona. Po mnenju ustavnega sodišča pa poslovnika v sistemu pravnih aktov ni mogoče enačiti s položajem podzakonskih predpisov.

15. V Avstriji je narava parlamentarnega poslovnika določena v ustavi: poslovnik Nationalrata (prvi dom) je sprejet v obliki zakona, poslovnik Bundesrata (drugi dom) pa sprejme Bundesrat samostojno v obliki sklepa in ima naravo zakona . V Zvezni republiki Nemčiji je v literaturi je poudarjena poslovniška avtonomija nemškega Bundestaga (prvi dom) in Bundesrata (drugi dom) . Vsak dom samostojno sprejme svoj poslovnik . Ne glede na to, da domova nista enakopravna, je pravna kvaliteta obeh poslovnikov enaka. V hierarhiji pravnih aktov sta poslovnika pod ustavo in do določene mere tudi pod zakonom, vendar je poseganje zakona omejeno, tako da mora biti urejanje notranjih vprašanj Bundestaga in Bundesrata prepuščeno poslovnikoma.

16. Smisel poslovniške avtonomije državnega sveta je, da v skladu z ustavo in zakonom o državnem svetu v pravšnji meri izkoristi svoj poslovnik kot z ustavo zagotovljen pravni prostor za ureditev svoje organizacije in vseh potrebnih pogojev za svoje delo. V skladu s poslovniško avtonomijo ima državni svet pravico in dolžnost, da v okviru ustave in zakona o državnem svetu samostojno ureja organizacijo in delovanje državnega sveta, vključno z načinom izvrševanja funkcije predsednika državnega sveta, skratka da uredi vse, kar je potrebno za izvrševanje ustavnih nalog iz 97. člena ustave. S svojim poslovnikom državni svet operacionalizira ustavne določbe o državnem svetu in omogoča, da se ustava materializira v praktičnih dejanjih organov državnega sveta.

Da bi ugotovili, kakšen je domet poslovniške avtonomije državnega sveta, je potrebno z ustrezno razlago ugotoviti voljo ustavodajalca, ki jo je zasledoval pri ustanovitvi državnega sveta, ali, kot pravi Marjan Pavčnik, (re)konstruirati misel (pravno pravilo), ki jo sporoča ustavodajalec . Vrednost (domet) poslovniške avtonomije državnega sveta temelji na ustavnopravnem statusu, ki ga ima državni svet v strukturi najvišjih ustavnih organov, ki je določen z ustavo.

17. Državni svet je ob sprejemanju svojega poslovnika imel z ustavo in zakonom določen pravni okvir. Vse drugo, kar je bilo potrebno za delo državnega sveta in ni bilo določeno v ustavi in v zakonu, je domena poslovnika. S tem ko je poslovnik državnega sveta ob sprejemu upošteval v ustavi in zakonu o državnem svetu določene parametre, je izpolnil pogoj za celovito ureditev poslovanja državnega sveta in v tem okviru seveda tudi za določitev načina opravljanja funkcije predsednika državnega sveta.

18. Za razliko od državnega zbora, ki sam ureja svojo organizacijo s poslovnikom, ustava določa, da organizacijo državnega sveta ureja zakon (člen 96). Vendar pa ustava hkrati določa, da ima državni svet poslovnik, ki ga sprejme z večino glasov vseh članov (člen 101). To daje poslovniku državnega sveta vlogo kreativnega akta za urejanje vseh vprašanj, ki so pomembna za izvajanje nalog državnega sveta kot samostojnega ustavnega organa, in sicer kot nepopolnega drugega doma parlamenta.

Državni zbor ne sme z zakonom urejati organizacije državnega sveta tako podrobno, da bi izničil njegovo poslovniško avtonomijo in da bi njegova ustavna pravica, sprejemati svoj poslovnik, postala brezpredmetna. Namen zakona je bil, da uredi temeljna vprašanja organizacije in dela državnega sveta. V ta namen je bilo predlagano, da uredi izvolitev predsednika in podpredsednika, njuno mandatno dobo in pooblastila . Vendar pa je bila določba o mandatni dobi predsednika in podpredsednika državnega sveta črtana iz predloga zakona. Tako je, poleg načina opravljanja funkcije predsednika državnega sveta, poslovniku prepuščena tudi ureditev njegove mandatne dobe.

19. Če sledimo stališču Ustavnega sodišča, da poslovnik državnega zbora sicer formalno ni zakon, ampak je svojevrsten pravni akt, ki ima pri urejanju določenih vprašanj hierarhičen položaj zakona, potem bi za poslovnik državnega sveta lahko rekli, da mora imeti pri urejanju vitalnih vprašanj delovanja državnega sveta hierarhični položaj zakona, ne pa podzakonskega akta, ki lahko samo prepisuje zakonske določbe.

20. Državni zbor torej ne sme z zakonom, ki nima legitimnosti dvotretjinske večine državnega zbora, spremeniti organizacije državnega sveta tako, da poslabša pogoje za izvrševanje njegovih ustavnih pristojnosti, saj s tem poslabša njegov ustavni položaj. Slabšanje pogojev za delo državnega sveta pomeni poseg v ustavno določeno razmerje med državnim zborom in državnim svetom, ki izhaja iz 97. člena ustave, namreč da je državni svet vključen v zakonodajni postopek državnega zbora in da lahko daje mnenje o vseh zadevah iz pristojnosti državnega zbora. Državni zbor kot ustavodajalec lahko na novo določi ustavni koncept državnega sveta. Dokler pa tega ni, je potrebno spoštovati voljo ustavodajalca iz leta 1991.

VII.

21. S tem ko je vlada državnemu zboru predlagala v sprejem novelo zakona z nosilnim (edinim) argumentom, da določba 100. člena poslovnika državnega sveta, ki določa, da predsednik državnega sveta opravlja svojo funkcijo poklicno, ni skladna z ustavo in zakonom o državnem svetu , je prekoračila svoje pristojnosti.

S tem postopkom je vlada ravnala v nasprotju s pravno domnevo, da je pravni akt skladen z ustavo in zakonom, dokler ustavno sodišče ne odloči drugače. Vlada bi morala pred ustavnim sodiščem izpodbijati ustavnost in zakonitost poslovnika državnega sveta, kar pomeni, da bi bilo dokazno breme za očitek protipravnosti na vladi. S sprejemom novele zakona pa je to načelo postavljeno na glavo: obdolženi (obtoženi) državni svet mora dokazovati svojo nedolžnost, namesto da bi morala vlada dokazovati njegovo protipravno ravnanje.

VIII.

22. Ko se je Državni svet konstituiral (prva seja je bila 23. decembra 1992), je imel kot podlago za urejanje svojega delovanja dvoje: veljavni formalno-pravni okvir in precedenčno ureditev, ki jo je uveljavila Skupščina Republike Slovenije (v nadaljevanju: skupščina).

Veljavni formalno-pravni okvir sta predstavljala ustava in Zakon o državnem svetu . Pri tem je potrebno upoštevati, da je bil državni svet po vzoru Bavarskega senata, sprejet v zadnji fazi postopka za sprejem ustave, in sicer namesto predlaganega zbora pokrajin (zbora regij), ki je v javni razpravi dobil podporo. Zaradi časovne stiske je ostala ureditev državnega sveta tako v ustavi kot tudi v zakonu pomanjkljivo urejena. Financiranje državnega sveta (sprejemanje proračuna) ni bilo urejeno niti v ustavi niti v zakonu.

Državni svet je svoje poslovanje uredil najprej z začasnimi akti: z Začasnim poslovnikom in s Sklepom o začasnih kriterijih za izplačevanje nadomestila dela plače ter povračila stroškov za nepoklicno opravljanje funkcije v državnem svetu in plače za poklicno opravljanje funkcije predsednika in sekretarja državnega sveta . Sklep o začasnih kriterijih je v 10. členu določil, da se bodo ti kriteriji uskladili ??s sistemskimi rešitvami, ki jih bo za ustrezna vprašanja sprejel državni zbor?¤. Iz tega je razvidno, da je državni svet računal na to, da bo financiranje državnega sveta pozneje urejeno z zakonom, kar pa se ni zgodilo; tudi novela zakona ne ureja financiranja državnega sveta.

Sklep, da se funkcija predsednika opravlja poklicno, je državni svet sprejel 15. januarja 1993 na podlagi Začasnega poslovnika in je objavljen v uradnem listu . Ta odločitev je bila potem prevzeta v 100. člen Poslovnika Državnega sveta Republike Slovenije . Poslovnik je bil temeljito pripravljen, ob sodelovanju tričlanske delegacije Sveta Evrope.

23. Državni svet je ob sprejemanju poslovnika upošteval precedenčno ureditev, ki jo je v svojem poslovniku uveljavila skupščina leta 1990. Navezava na to ureditev je bila logična, ker je v obeh primerih šlo za ??častno funkcijo?¤. Da je funkcija delegatov prejšnje skupščine bila ??častna družbena funkcija?¤, je bilo določeno v poslovniku Skupščine SRS iz leta 1985 , kar je izrecno povzel Začasni poslovnik Skupščine Republike Slovenije leta 1990 in je v njem naredil izjemo za ??delegate na stalnem delu v skupščini?¤ , torej za delegate, ki opravljajo svojo funkcijo v skupščini poklicno. Da je funkcija člana državnega sveta ??častna funkcija?¤, določa Zakon o državnem svetu v 62. členu .

Skupščina je od načela, da delegati svoje funkcije ne opravljajo poklicno (to je ??častna družbena funkcija?¤), uveljavila izjemo zaradi zagotovitve delovanja skupščine, vendar tega ni storila samo za predsednika skupščine in predsednike zborov, ampak za vrsto drugih delegatov, tako da je bilo v zadnjem mandatu skupščine od 240 delegatov s ??častno družbeno funkcijo?¤ (nepoklicni delegati) kar 70 delegatov ??na stalnem delu v skupščini?¤ (poklicni delegati). Poklicni delegati so dobivali plačo, nepoklicni delegati pa eno tretjino te plače.

Državni svet je povzel ta model prejšnje skupščine. Tudi državni svet je zaradi zagotovitve normalnega dela uveljavil izjemo, vendar je od 40 članov državnega sveta s ??častno funkcijo?¤ (nepoklicni člani) uveljavil izjemo samo za enega, in sicer za predsednika državnega sveta, ki opravlja to funkcijo poklicno, ki je torej ??na stalnem delu v državnem svetu?¤, kar je minimalni pogoj za zagotovitev normalnega dela državnega sveta.

24. Ob ustanovitvi državnega sveta poklicna funkcija predsednika ni bila sporna.
Ko je državni zbor l. 1995 obravnaval Predlog zakona o spremembah in dopolnitvah zakona o državnem svetu , je bilo jasno, da državni svet potrebuje poklicnega predsednika. Izražena pa je bila bojazen, da ne bi širili te profesionalizacije. Iz magnetograma seje Odbora državnega zbora za notranjo politiko je razvidna ideja, da so si državni svet zamislili kot neprofesionalen organ, ki ga vodi profesionalni predsednik s pomočjo administracije, in da ne morejo pristati na to, da bi ta svet počasi, pri zadnjih vratih, postal polprofesionalen oziroma večinsko profesionalen. Tudi vlada je v mnenju k predlogu istega zakona zavzela stališče, da naj se v zakonu o državnem svetu možnost poklicnega opravljanja omeji samo na predsednika in podpredsednika, s tem da samo eden od njiju lahko to funkcijo opravlja poklicno.

Takratni predlog zakona je državni svet vložil z namenom, da bi zagotovili racionalnejši postopek odločanja o odložilnem vetu državnega sveta in da bi uredil financiranje državnega sveta, vendar pa zakon ni bil sprejet, predvsem zaradi ugovora, da postopek odločanja o odložilnem vetu ne spada v ta zakon, ampak v poslovnik državnega zbora. Tako se akti državnega sveta glede financiranja tudi poslej niso mogli opirati na zakon.

***

Državni svet je za svojega predstavnika pred Ustavnim sodiščem določil državnega svetnika Jožeta Ilca.

* * *

Državni svet predlaga, da Ustavno sodišče to zahtevo obravnava kot prednostno.