Mnenje k predlogu zakona o financiranju občin (ZFO-1) - druga obravnava

Državni svet Republike Slovenije je na 48. seji, dne 8. 11. 2006, na podlagi druge alinee prvega odstavka 97. člena Ustave Republike Slovenije (Ur. l. RS, št. 33/91-I, 42/97, 66/2000, 24/03 in 69/04)  sprejel naslednje

 M N E N J E

k predlogu zakona o financiranju občin (ZFO-1) - druga obravnava

Državni svet ugotavlja, da prehod na novi sistem financiranja občin pomeni napredek pri uveljavitvi načel lokalne samouprave, saj predlagane rešitve zagotavljajo občinam ustrezne finančne vire in njihovo sorazmernost financiranja z nalogami ter večjo finančno avtonomijo in manjšo odvisnost občin od sredstev državnega proračuna in s tem večjega števila občin, ki se samofinancirajo.

Glede vprašanja, ali obstajajo izračuni o primerljivosti obsega sredstev iz naslova nadomestila za uporabo stavbnega zemljišča ter predvidenega davka na nepremičnine (lastni davčni viri občin), državni svet ugotavlja, da take ocene v tem trenutku ni možno narediti, ker se postopek vrednotenja nepremičnin še ni začel, niti ni znana vsebina zakona o davku na nepremičnine. Ko bo opravljen popis nepremičnin, bo možno opraviti simulacije o stopnji davka in posledično o obsegu davkov od nepremičnin, ki bo po preteku prehodnega obdobja lastni davčni vir financiranja občin.

Državni svet ugotavlja, da občine ne glede na velikost opravljajo enake naloge, pri čemer mestne občine poleg lokalnih zadev javnega pomena opravljajo kot svoje tudi z zakonom določene naloge iz državne pristojnosti, ki se nanašajo na razvoj mest. Sedanji izračuni kažejo, da bo nov sistem ugotavljanja lastnih prihodkov občin (delež dohodnine, ki se občinam odstopi iz naslova prihodkov državnega proračuna) najbolj prizadel Mestno občino Ljubljana. Po mnenju državnega sveta je treba vprašanje financiranja dodatnih nalog Mestne občine Ljubljana kot glavnega mesta in upravnega središča Slovenije rešiti v okviru zakona o glavnem mestu, ki daje pravno podlago za sklenitev dogovora med predsednikom vlade in županom.

Državni svet poudarja, da bodo z uveljavitvijo zakona pridobila pomembno vlogo tudi reprezentativna združenja občin, ki bodo pred predložitvijo državnega proračuna v državni zbor z vlado sklepale dogovor, s katerim se bodo določile morebitne dodatne naloge občin, katerih stroški se upoštevajo pri ugotovitvi primernega obsega sredstev za financiranje občin, in uskladil predlog povprečnine. Ker se postavlja vprašanje, ali sta reprezentativni združenji, Skupnost občin Slovenije in Združenje občin Slovenije,  pripravljeni na prevzem te strokovno zahtevne naloge, državni svet opozarja, da se morata pravočasno usposobiti za usklajevanja z vlado. 

Glede na to, da naj bi zadolževanje občin v celoti uredil zakon o javnih financah in v prehodnem obdobju ostaja v veljavi sedaj veljavna ureditev zadolževanja, državni svet meni, da bi bilo smiselno preučiti predlog, da bi sistem zadolževanja občin, ki določa splošen okvir zadolževanja z zgornjo omejitvijo in namene, za katere se občine lahko zadolžujejo v večjem obsegu, spremenili tako, da bi se opredelila le zgornja meja zadolževanja, občine pa bi se lahko glede na svoje potrebe in sprejeto razvojno politiko same odločale, za katere namene bi se zadolževale. Tak sistem je enostavnejši in zagotavlja večjo avtonomijo lokalnih skupnosti. Ob tem državni svet tudi daje v razmislek predlog, da bi se zgornja meja zadolževanja dvignila.

V zvezi z enačbo za izračun primerne porabe občin državni svet ugotavlja, da bi se z večjim številom kriterijev vse specifike občin odražale v primerni porabi, kar pa bolj vodi v sistem zagotovljene porabe, kar pa ni namen predlaganega zakona.

Regionalnih razlik oziroma problemov skladnega regionalnega razvoja ne moremo reševati z zakonom o financiranju občin, ampak je to stvar vodenja regionalne politike in strateških dokumentov na področju regionalnega razvoja, npr. Enotnega programskega dokumenta.

Državni svet je bil seznanjen, da je rešitev v enačbi za izračun prihodka občine iz glavarine (razmerje koeficientov) rezultat okvirnih izračunov, ki so pokazali, da predlog novega sistema financiranja občin s predlaganim razmerjem koeficientov (0,3; 0,7) najbolj približamo obstoječemu stanju.

Državni svet pozitivno ocenjuje ohranitev ureditve, da so občine preko sistema spodbud stimulirane za združevanje, vendar bi kazalo razmisliti o dvigu deleža dodatnih sredstev, do katerih so upravičene občine, ki se združijo.

Po mnenju državnega sveta je status ožjih delov občin primerno urejen v zakonu o lokalni samoupravi, zato ni potrebe po posebni ureditvi vprašanja njihovega umeščanja v finančne načrte in proračune občin v zakonu o financiranju občin. Krepitev vloge in sodelovanje ožjih delov občin pri odločanju o razvojnih programih občin lahko zmanjša težnjo po ustanavljanju novih občin, saj praksa kaže, da imajo tista območja občin, ki nimajo vpliva na odločitve pri investicijskih projektih, večji interes za ustanovitev nove občine.

Državni svet poudarja, da predlog zakona določa, da se v prehodnem obdobju pri izračunu glavarine upošteva v predpreteklem letu na območju cele države pobrano nadomestilo za uporabo stavbnega zemljišča. Zato se po mnenju državnega sveta pripombe nekaterih občin v zvezi z upoštevanjem višine nadomestila za uporabo stavnega zemljišča pri izračunu glavarine v prehodnem obdobju ne nanašajo na predlog zakona, ki je bil predložen v državni zbor. 

Državni svet ugotavlja, da so, v skladu s sedaj veljavno ureditvijo, okoljske dajatve do konca tega leta prihodek občin, čeprav predstavljajo po svoji vsebini državni vir, s 1. 1. 2007 pa se bodo sredstva iz naslova okoljskih dajatev prenesla iz lokalnega nivoja na državni nivo in bodo občine upravičene do sredstev iz državnega proračuna, če bodo investicijski projekti občin vključeni v načrt razvojnih programov, ki je usklajen z operativnim programom varstva okolja. Če investicijski projekti ne bodo imeli zadostne prioritete v  operativnem programu varstva okolja, se lahko zgodi, da bo občina prejela manj sredstev iz naslova okoljih dajatev, kot jih je bilo na njenem območju vplačanih oziroma se bodo ta sredstva neenakomerna vračala nazaj v lokalna okolja. Državni svet meni, da bi morali ohraniti sedanji sistem, ko se namenska sredstva, ki se zbirajo preko izvajalcev javnih služb za odvajanje in čiščenje komunalnih odpadnih voda, vračajo nazaj v občine. Zato bi bilo smiselno spremeniti zakon o varstvu okolja in uredbo o okoljski dajatvi za onesnaževanje okolja zaradi odvajanja odpadnih voda in določiti, da je okoljska dajatev prihodek občine in namenski prejemek občinskega proračuna. 

Državni svet je oblikoval naslednje konkretne pripombe:

K 12. členu:

V drugem odstavku se doda nov stavek, ki se glasi:

"Pri določitvi povprečnine se upošteva tudi 80 % rast bruto domačega proizvoda."

Obrazložitev:
Vsako leto se predvideva, da se delež državnih davkov za financiranje obveznih nalog občin oziroma glavarina uskladi s predvideno inflacijo za tekoče leto. Državni svet predlaga, da se pri usklajevanju za novo proračunsko leto upošteva tudi predvidena rast bruto domačega proizvoda, saj bodo sicer prihodki občin realno zaostajali za rastjo državnih prihodkov (npr. delež dohodnine v prihodkih občine bo vedno manjši - ravno tako drugih davkov).

K 21. členu:

V drugem odstavku se beseda "šestih" nadomesti z besedo "devetih".

Obrazložitev:
Državni svet meni, da je obseg sredstev za sofinanciranje investicij v lokalno javno infrastrukturo v višini 6 % od skupne PPi občin prenizka, saj je jasno, da bodo ta sredstva tako kot doslej v glavnem "pobrale" občine z visokim indeksom razvojne ogroženosti, ostale občine pa bodo do teh sredstev prišle redkeje ali sploh ne. To oceno potrjujejo tudi določbe 22. in 24. člena predloga zakona.

K 24. členu:

V prvem odstavku se črta besedilo "brez davka na dodano vrednost".

Obrazložitev:
Občine večinoma nimajo pravice do odbitka vstopnega davka na dodano vrednost, zato je zanje davek na dodano vrednost strošek investicije. Če občina nima pravice do odbitka vstopnega davka na dodano vrednost in je zato to njen strošek investicije, bi morala biti upravičena do sofinanciranja upravičenih stroškov investicije, ki vključujejo tudi davek na dodano vrednost.

K 39. členu:

Za dvopičjem se besedilo spremeni tako, da se glasi:

"- v letu 2007 v višini 3 % skupne primerne porabe občin,
- v letu 2008 v višini 4 % skupne primerne porabe občin,
- v letu 2009 v višini 5 % skupne primerne porabe občin,
- v letu 2010 v višini 6 % skupne primerne porabe občin,
- v letu 2011 v višini 7 % skupne primerne porabe občin."

Obrazložitev:
V prehodnem obdobju se po mnenju državnega sveta predvideva premajhen delež sredstev za sofinanciranje investicij, saj za leto 2007 in 2008 ostaja v višini 3 %, kar je premalo. Glede na predviden razvojni razkorak  med občinami je treba ta sredstva v prehodnem obdobju 2007 - 2011 povečati in z njimi uravnotežiti izredne razlike v razvojnih potencialih občin.

K 43. členu:

1. Črta se beseda "občinskih" in za besedama "javnih zavodov" se doda besedilo: "ki jih je ustanovila ena občina ali soustanovilo več občin."
2. Besedilo "najpozneje 1. 1. 2009" naj se nadomesti z besedilom "z ustanovitvijo pokrajin".

Obrazložitev:
Tako bi ministrstvo, pristojno za kulturo, prenehalo s financiranjem izvajanja javne službe javnih zavodov na področju kulture, katerih ustanoviteljica je občina oziroma več občin, ob ustanovitvi pokrajin. Dejstvo je, da že iz same obrazložitve predloga zakona izhaja, da naj bi pretežni del zavodov, ki opravljajo svoje naloge za območje, širše od območja ene občine, prešlo v pristojnost pokrajin, s tem pa tudi financiranje. Ob tem državni svet opozarja tudi na odločbo Ustavnega sodišča RS, ki je že preprečilo poskus prenosa obveznosti financiranja teh javnih zavodov na občine.

* * *

Državni svet poziva Vlado Republike Slovenije, Ministrstvo za finance in Službo vlade za lokalno samoupravo in regionalno politiko, naj slovenskim občinam (županom oziroma pristojnim organom za občinske finance) nemudoma posredujejo vsaj okvirna navodila in nujne podatke za pripravo občinskih proračunov ter izračune t.i. glavarine, čeprav bo glavarina predvidoma uvedena šele s sprejemom novega zakona o financiranju občin.

Obrazložitev:
Slovenske občine so se zaradi sprejemanja novega zakona o financiranju občin in molka Vlade RS glede priprave proračunov za leto 2007 znašle po eni strani v nezakonitem stanju in po drugi strani v stiski, saj ne vedo, kako pripraviti proračune za leto 2007 oziroma, kako v občinah, ki sprejemajo dvoletne proračune, prilagoditi proračun za leto 2007. Glede na zakon o javnih financah in zakon o financiranju občin bi župani že morali predložiti predloge proračunov občinskim svetom (ne glede na volitve), hkrati pa ne vedo niti tega, kako v proračunu prikazovati (konto, vrsta prihodka itd.) dohodke iz naslove glavarine niti tega, na kolikšno glavarino lahko občine računajo. Po eni strani namreč predlog zakona predvideva, da bi morala glavarina zadoščati za pokrivanje t.i. primerne porabe, po druge strani pa za prehodno obdobje predvideva, da bodo občine morale za financiranje primerne porabe začasno >žrtvovati< tudi del lastnih prihodkov iz naslova nadomestila za uporabo stavbnih zemljišč, davkov na premoženje itd. Vprašanj, ki se zastavljajo sestavljavcem proračunov, je še veliko. Po eni strani po občinah ugibajo, ali bodo tudi prihodki iz naslova glavarine razporejeni po več kontih glede na davke, katerih deleže bo predstavljala glavarina, in ali bo torej višina glavarine odvisna od dejstva, kolikšni bo izplen države na podlagi teh davkov na območju določene občine ali ne itd. Župani in drugi organi občin, ki naj bi se jim zaradi prerazporejanja dela njim pripadnih prihodkov v druge občine realno gledano znižali prihodki, iz katerih financirajo naložbe, se sprašujejo, kako ravnati, saj se jim lahko zgodi, da ne bodo mogli izpolnjevati pogodbenih obveznosti, sprejetih v skladu z doslej in še vedno veljavno zakonodajo.

Glede na vse navedeno, je položaj občin trenutno depresiven, saj župani ne vedo niti tega, kako bodo lahko financirali npr. investicije, katerih situacije dospevajo v januarju ali februarju, glede na to, da proračunov očitno ne bo mogoče sprejeti pravočasno.

*  *  *

Za poročevalca je bil določen državni svetnik Darko Fras.