Mnenje k Dopolnjenemu predlogu zakona o spremembah in dopolnitvah Zakona o zaposlitveni rehabilitaciji in zaposlovanju invalidov (ZZRZI-C)

Državni svet Republike Slovenije je na 39. seji 6. 7. 2011, na podlagi druge alineje prvega odstavka 97. člena Ustave Republike Slovenije (Uradni list RS, št. 33/91-I, 42/97, 66/2000, 24/03, 69/04 in 68/06)  sprejel naslednje

M N E N J E

k Dopolnjenemu predlogu zakona o spremembah in dopolnitvah Zakona o zaposlitveni rehabilitaciji in zaposlovanju invalidov (ZZRZI-C) – druga obravnava

Državni svet dopolnjen predlog zakona podpira.

Navkljub načelni podpori dopolnjenemu predlogu zakona, Državni svet opozarja, da še vedno ostajajo nerešena pomembna vprašanja, ki so ključnega pomena za učinkovito poslovanje ali celo preživetje invalidskih podjetij, zlasti vprašanje začetka uporabe določb predloga zakona.  

Državni svet se je seznanil z vsebino številnih amandmajev Zavoda invalidskih podjetij Slovenije k predlogu zakona, ki jih je v svojem mnenju podprla in povzela Komisija za socialno varstvo, delo, zdravstvo in invalide. V zvezi z omenjenimi amandmaji so do obravnave predloga zakona na matičnem delovnem telesu Državnega zbora potekala intenzivna usklajevanja med zainteresiranimi stranmi, pri čemer Državni svet ugotavlja, da so bili na  seji Odbora Državnega zbora za delo, družino, socialne zadeve in invalide (v nadaljevanju: Odbor) sprejeti amandmaji k 1., 17., 20., 26., 36. in 37. členu predloga zakona, ki ustrezno ali vsaj zadovoljivo povzemajo večino predlaganih amandmajev Komisije za socialno varstvo, delo, zdravstvo in invalide.

Državni svet kot pozitivno ocenjuje odločitev predlagatelja in Odbora, da se dolžnost mesečnega poročanja invalidskih podjetij o pridobljenih in porabljenih sredstvih iz naslova državnih pomoči, kot je bila predvidena v osnovnem tekstu predloga zakona, spremeni v letno obveznost.

Državni svet kljub posameznim sprejetim pozitivnim spremembam in dopolnitvam predloga zakona na Odboru v nadaljevanju opozarja na preostale še vedno sporne določbe dopolnjenega predloga zakona, ki bodo neposredno ali posredno otežile poslovanje invalidskih podjetij.

Državni svet ugotavlja, da predlog zakona zahteva od invalidskih podjetij in zaposlitvenih centrov precejšnje spremembe, še zlasti je nerealno pričakovanje, da se bodo invalidska podjetja uspela v času petnajstih dni od sprejema zakona, ko je predvideno, da bo zakon stopil v veljavo in uporabo, ustrezno prilagoditi novim, zaostrenim zahtevam v zvezi z izpolnjevanjem kvote zaposlenih invalidov. Slednja se namreč z novelo dviguje z obstoječih 40 % na 50 %, kar od invalidskih podjetij, še zlasti v času gospodarske krize, zahteva precejšnje strukturne spremembe ter prilagoditve poslovnih strategij. V zelo kratkem času je namreč težko zaposliti večje število invalidov, saj jih je potrebno za posamezno delo ustrezno usposobiti in jim zagotoviti ustrezna delovna mesta, kot podlago za širitev zaposlovanja pa oblikovati nove poslovne strategije. Temu primerno bi moral biti dvig kvote uveden postopoma ali pa bi se moralo podjetjem omogočiti dovolj časa za prilagoditev novim zahtevam na podlagi odloga začetka uporabe zakona. 

Državni svet izpostavlja tudi vprašanje sekundarnih učinkov prenosa posameznih določb Uredbe v nacionalno zakonodajo. Gre za vprašanje prilagoditve zakonskih določb realnemu stanju in nujnosti razmišljanja o posledicah zakonskega urejanja. Invalidska podjetja ter zaposlitveni centri namreč ne predstavljajo zgolj pasivnih uporabnikov proračunskih sredstev, ampak aktivne udeležence v sferi gospodarstva, ki se morajo razmeram slednjega prilagajati tako kot druga podjetja. Glede na trenutno stanje v gospodarstvu, ko se tudi podjetja, ki ne zaposlujejo invalidov, soočajo z velikimi težavami, ni potrebno posebej poudarjati, da se invalidska podjetja soočajo še z večjimi težavami. Da gre za pomemben segment gospodarstva pove tudi dejstvo, da je v tem segmentu zaposlenih približno 14.000 ljudi, torej ne gre zgolj za vprašanje strogega zakonskega urejanja področja, temveč tudi za zagotovitev ustreznih pogojev za ohranitev ali celo povečanje velikega števila delovnih mest.

V zvezi s trditvami, da se na računih invalidskih podjetij nahaja za 70 milijonov evrov neporabljenih finančnih sredstev, Državni svet ugotavlja, da gre za sredstva, ki so v veliki večini v praksi dejansko že zdavnaj porabljena, se pa še vedno nahajajo v bilancah invalidskih podjetij kot dolgoročne pasivne časovne razmejitve. V skladu z računovodskimi standardi se torej investicijska vlaganja postopno amortizirajo in porabljajo s prenašanjem med poslovne prihodke. Velik del omenjenih sredstev je torej že porabljen, medtem ko določen delež sredstev iz različnih razlogov dejansko ostaja neporabljen. Zaradi predlaganih omejitev in zaostritev dovoljenih načinov porabe namenskih sredstev je upravičena skrb, da bodo slednja še naprej ostala neporabljena.

Državni svet ugotavlja, da na Odboru sprejeti amandma k 36. členu, ki slednjega dopolnjuje z novim drugim odstavkom in s katerim se invalidskim podjetjem omogoča ločeno knjigovodenje neporabljenih državnih pomoči, ki so v njihovih računovodskih evidencah že oblikovane in časovno razmejene in jih bodo tako lahko učinkovito porabila v skladu z nameni, navedenimi v 61. členu trenutno veljavnega Zakona o zaposlitveni rehabilitaciji in zaposlovanju invalidov (Uradni list RS, št. 16/07) ter v skladu s 17. členom obravnavane novele, učinkovito razrešuje zgoraj opisano problematiko, zato ga Državni svet podpira. Ker pa je predlagatelj k omenjenemu 36. členu že vložil amandma, v katerem predlaga črtanje drugega odstavka, Državni svet predlaga kompromisno rešitev v obliki amandmaja k obstoječemu drugemu odstavku 36. člena, ki bi invalidskim podjetjem omogočil porabo zgoraj omenjenih sredstev v tri-letnem prehodnem obdobju.

Državni svet v skladu z zgoraj navedenimi pripombami k Dopolnjenemu predlogu zakona o spremembah in dopolnitvah Zakona o zaposlitveni rehabilitaciji in zaposlovanju invalidov predlaga naslednja a m a n d m a j a:

1. K 36. členu:

V drugem odstavku 36. člena se za besedo »lahko« doda besedilo »v treh letih«.

Obrazložitev:
Obstoječi drugi odstavek 36. člena Dopolnjenega predloga zakona o spremembah in dopolnitvah Zakona o zaposlitveni rehabilitaciji in zaposlovanju invalidov omogoča invalidskim podjetjem ločeno knjigovodenje neporabljenih državnih pomoči, ki so v njihovih računovodskih evidencah že oblikovane in časovno razmejene in jih bodo tako lahko učinkovito porabila v skladu z zakonsko jasno določenimi nameni. Zaradi vloženega amandmaja predlagatelja k 36. členu, s katerim slednji predlaga črtanje drugega odstavka omenjenega člena, se predlaga dopolnitev drugega odstavka 36. člena, s katero bo jasno definirana zamejitev obdobja, v katerem se lahko sredstva porabijo na opisani način, iz česar bo jasno razvidno, da gre zgolj za zagotovitev prehodnega obdobja in ne za uzakonitev nedovoljene porabe državnih pomoči, ki bi bila v nasprotju z Uredbo, kar kot glavni argument za vloženi amandma v obrazložitvi navaja predlagatelj. 

2. K 38. členu:

38. člen se dopolni tako, da se glasi:

»Ta zakon začne veljati petnajsti dan po objavi v Uradnem listu Republike Slovenije, uporabljati pa se začne 1. 7. 2012.«
Obrazložitev:
Ključna utemeljitev tega predloga izhaja iz realnega stanja v invalidskih podjetjih, v katerih se prav tako kakor v celotnem slovenskem gospodarstvu kažejo zelo hude posledice finančne in ekonomske krize, ki v naši državi še zdaleč ni premagana oziroma še nismo v času pričakovane ponovne gospodarske rasti. In ravno v tem kritičnem času se sprejema novelacija obravnavanega zakona, ki je sicer res povezana z evropsko uredbo o državnih pomočeh, vendar pa hkrati v več elementih drastično slabša pogoje gospodarjenja in za invalidska podjetja nenadoma krči obseg državnih finančnih pomoči, tako na strani oblikovanja kakor tudi na strani namenske porabe teh javnih sredstev v korist zaposlovanja invalidov pod posebnimi pogoji.
V zvezi s trditvami, da imajo invalidska podjetja neporabljenih 70 milijonov evrov, ki pa so večinoma porabljena že z nakupom opreme v invalidskih podjetjih, a je tehnika njihovega črpanja vezana na amortizacijsko dobo investicije, je potrebno omeniti, da se dejanski delež javnih sredstev v invalidskih podjetjih v zadnjih letih drastično krči, z obravnavano novelacijo pa še bolj drastično zmanjša. Posledično lahko pride do situacije, ko invalidska podjetja v primerjavi z običajnimi tržnimi podjetji ne bodo imela več nobene bistvene državne ekonomske podpore za zaposlovanje invalidov pod posebnimi pogoji.

Največjo težavo povzroča po zahtevah direktive EU povečanje deleža invalidov od sedanjih 40 % na 50 % med vsemi zaposlenimi v invalidskem podjetju takoj ob uveljavitvi novele zakona, kar je v praksi ogromna strukturna sprememba v teh podjetjih, ker je bila doslej vsa slovenska sistemska zakonodaja grajena na 40 % zaposlenosti invalidov. Vsakemu poznavalcu gospodarjenja na trgu je lahko jasno, da je ekonomsko upravičeno oziroma bolje rečeno ekonomsko vzdržno nemogoče nenadoma zaposliti dodatnih 10 % invalidov ter jim torej zagotoviti delovna mesta z vsemi prostori in opremo in še zagotoviti prodajo njihovih izdelkov ali storitev ob ceni, ki je tržno sprejemljiva!

Posebno vprašanje so tudi razmere na trgu delovne sile invalidov, kajti njihove delovne sposobnosti so izjemno raznolike, katerokoli uspešno proizvodnjo pa ni možno preko noči zagotavljati z neprimerno usposobljenimi invalidnimi delavci, ki so tudi sicer vezani na prilagojena delovna mesta, mnogokrat pa tudi neizogibno opremljena s specifično opremo oziroma tehnologijo.

Glede na strokovna dejstva se ocenjuje, da bi obravnavani zakon moral imeti prehodno obdobje za začetek uporabe, da se ne bi z njegovo takojšnjo uporabo ogrozil obstoj večine slovenskih invalidskih podjetij in s tem ukinila velika večina od 12.782 (podatek za december 2010) delovnih mest za v njih zaposlene invalide in ostale zaposlene.

Iz navedenega izhaja, da je zahteva po prehodnem obdobju za začetek uporabe tega zakona popolnoma upravičena.

* * *

Državni svet se zaveda nujnosti upoštevanja določb Uredbe Komisije (ES) št. 800/2008 z dne 6. avgusta o razglasitvi nekaterih vrst pomoči za združljive s skupnim trgom z uporabo členov 87 in 88 Pogodbe (UL L št. 214 z dne 9.8.2008) - Uredbe o splošnih skupinskih izjemah (v nadaljevanju: Uredba), vendar pri tem opozarja na nujnost upoštevanja posebnosti dosedanje slovenske zakonodajne in ekonomske ureditve delovanja invalidskih podjetij in zaposlitvenih centrov.

Državni svet ugotavlja, da se novelacija v veliki meri sklicuje na zgoraj omenjeno Uredbo, vendar so pri tem prevodi posameznih členov Uredbe v slovenskem jeziku nekonsistentni z originalnim angleškim tekstom. Pomembno odstopanje je namreč moč zaznati v prevodu točke (d) tretjega odstavka 42. člena Uredbe iz leta 2002 ter 2008, ki se nanaša na upravičene stroške delodajalcev in katerega vsebina je sicer v angleškem jeziku v obeh verzijah enaka. Takšen neustrezen prevod originalnega teksta Uredbe Državni svet ocenjuje kot nesprejemljiv, še zlasti ker neupravičeno oži obseg z Uredbo danih pravic.

Prvi odstavek na Odboru sprejetega amandmaja k 17. členu se tako sklicuje prav na neustrezno prevedeni 42. člen Uredbe iz leta 2008, posledično torej zakon napotuje prav na omenjeni napačni prevod, ki je med drugim objavljen tudi v Uradnem listu Evropske unije. Ker Zakonodajno pravna služba Državnega zbora meni, da je ustreznejša rešitev, na podlagi katere se zakon na Uredbo zgolj sklicuje, vanj pa se ne prepisujejo direktno že obstoječe, sicer neposredno uporabljive določbe Uredbe, problema torej ni možno rešiti na način, da bi se v 17. členu direktno zapisalo pravilni prevod. Posledično Državni svet predlaga, da se na kakšen drug sprejemljiv način zagotovi, da se bo upošteval pravilni prevod iz leta 2002. Tako v praksi zaradi neustreznega prevoda ne bo prihajalo do kršitve pravic invalidskih podjetij v primeru morebitne napačne interpretacije omenjene določbe Uredbe s strani nadzornih organov.

Državni svet na podlagi predlaganih amandmajev in ostalih navedenih pripomb poziva predlagatelja, da v nadaljevanju zakonodajnega postopka skuša najti ustrezne rešitve, ki bodo invalidskim podjetjem zagotovile sprejemljivejše in realnejše podlage za implementacijo zakonskih določb. V nasprotnem primeru bo Državni svet do predloga zakona v nadaljevanju zakonodajnega postopka primoran zavzeti negativno stališče in se, če bo potrebno, odzvati v skladu z njegovimi ustavnimi pristojnostmi.

* * *

Za poročevalca je bil določen državni svetnik Boris Šuštaršič.