Mnenje k predlogu zakona o spodbujanju skladnega regionalnega razvoja (ZSRR-1) - prva obravnava

Državni svet Republike Slovenije je na 20. seji, dne 17. 3. 2004, na podlagi prvega odstavka 55. člena zakona o državnem svetu (Ur.l. RS, št. 44/92) obravnaval predlog zakona o spodbujanju skladnega regionalnega razvoja (ZSRR-1) - prva obravnava, ki ga je v zakonodajni postopek predložila Vlada Republike Slovenije, in sprejel naslednje

M N E N J E

k predlogu zakona o spodbujanju skladnega regionalnega razvoja (ZSRR-1) - prva obravnava

Državni svet Republike Slovenije podpira predlog zakona o spodbujanju skladnega regionalnega razvoja kot primerno podlago za nadaljnjo obravnavo.

Državni svet poudarja, da je čimprejšnji sprejem predmetnega zakona nujen, saj dosedanji sistem ni dal zadovoljivih rezultatov in so zato nujne ustrezne spremembe sistema, instrumentov in nosilcev regionalnega razvoja, da se pospeši sprejemanje in izvajanje ukrepov, ki so potrebni za zmanjševanje regionalnih razlik ter povečevanje konkurenčne sposobnosti gospodarstva.

Po mnenju državnega sveta je zelo pomembno, da je projekt spodbujanja skladnega regionalnega razvoja usklajen s projektom oblikovanja pokrajin, ker bo lahko bistveno drugačen koncept oblikovanja pokrajin zahteval preoblikovanje vzpostavljene strukture regionalnih razvojnih svetov in regionalnih razvojnih programov ter drugih strateških dokumentov. Kljub temu pa zakon z določitvijo razvojnih regij kot funkcionalno ozemeljskih enot za izvajanje regionalne politike ne sme prejudicirati oblikovanja pokrajin, ki bodo postale funkcionalne ozemeljske enote za izvajanje regionalne politike, oziroma ni sprejemljivo, da predlog zakona prejudicira ustanovitev pokrajin. Državni svet tudi meni, da večje spremembe predlagane teritorialne členitve razvojnih regij oziroma predlaganih mej razvojnih regij, ki so potrebne za vzpostavitev trdne strukture na regionalnem nivoju, ne bi bile primerne, saj bi lahko povzročile porušitev koncepta zakona in tudi časovni zamik njegovega sprejema.

Državni svet opozarja, da morajo vsi postopki v zvezi z reorganizacijo državne in lokalne uprave potekati sinhrono.

Državni svet je mnenja, da je vzpostavljanje pogojev za sodelovanje gospodarstva pri financiranju ključnih razvojnih projektov bistvenega pomena, saj lahko gospodarstvo kot eden izmed partnerjev v regionalnem razvoju pomembno pripomore k povečevanju učinkovitosti regionalne politike in s tem zmanjševanju regionalnih razlik.

Državni svet se strinja s cilji, ki se jih želi doseči s predlaganimi zakonskimi rešitvami v smeri podpore nadaljnjega razvoja regionalizma v Sloveniji, s krepitvijo regionalnih mehanizmov za spodbujanje razvoja. Podpira prizadevanja, da se vzpostavijo strukture, ki bodo zagotavljale razvoj regionalnih sistemov, s povezavo javnega in zasebnega sektorja. Prav tako se zdi nujno tesnejše sodelovanje različnih javnih agencij, še posebej Javne agencije Republike Slovenije za regionalni razvoj in Pospeševalnega centra za malo gospodarstvo. Pri tem velja opozoriti na dejstvo, da dosedanji regionalni politiki ni uspelo v dovolj veliki meri pritegniti gospodarstva v pripravo in realizacijo regionalnih razvojnih programov. Partnerstvo med privatnim in javnim sektorjem, državo, regijami in občinami mora postati instrument, ki bo spodbujal regionalni razvoj, glede na dejstvo, da regionalni razvojni program vsebuje mnoga področja, kjer se srečujeta javni in privatni interes. Resno omejitev pri uspešni izvedbi regionalnega razvojnega programa pa bi lahko predstavljali kratkoročni interesi kapitala na odločitve o javnih zadevah.

Državni svet ugotavlja, da je nezadovoljivo stanje na področju regionalnega razvoja tudi posledica sedanjega sistema financiranja lokalnih skupnosti. Zaradi novih finančnih obremenitev imajo lokalne skupnosti vsako leto večje tekoče odhodke, ki rastejo bistveno hitreje in nesorazmerno z rastjo primerne porabe oziroma občinskih proračunskih sredstev. Posledično to pomeni zmanjševanje investicijske moči lokalnih skupnosti za financiranje regionalnih projektov, kar je nujna predpostavka za izvajanje regionalnih razvojnih programov. To povzroča slabitev absorpcijske sposobnosti lokalne samouprave kot partnerja v regionalnem razvoju, saj se sredstva, ki so sicer namenjena regionalnim projektom, preusmerjajo v lokalne projekte. Državni svet opozarja, da morajo lokalne skupnosti sedaj same 100% avansirati sredstva za pripravo in izvedbo razvojnih projektov, kar pa jim proračunska sredstva ne omogočajo in zato tudi ne morejo kandidirati za pridobitev razvojnih sredstev. Zato bi moral predlog zakona vsebovati take rešitve, da bi občine pridobile avans za pripravo in izvedbo razvojnih projektov. Državni svet tudi poudarja, da regionalne razvojne agencije delujejo v interesu lokalnih skupnosti, vendar je sofinanciranje njihovega delovanja za občine glede na njihove finančne sposobnosti nova finančna obveznost in velik strošek. Zato Državni svet poziva Vlado Republike Slovenije, da ob sprejemanju zakona o spodbujanju skladnega regionalnega razvoja pospeši aktivnosti v zvezi z iskanjem ustreznih rešitev na področju javnih financ in občinam zagotovi finančne vire ter jasno opredeli njihove pristojnosti, saj brez decentralizacije javnih financ ne bo pravih učinkov regionalnega razvoja.

Državni svet opozarja na premajhno koordinacijo resornih ministrstev pri vodenju politike razdeljevanja posrednih regionalnih spodbud, saj so finančna sredstva preveč razpršena po ministrstvih in zato premalo učinkovita za zmanjševanje regionalnih razlik. Tako razpršena sredstva ne omogočajo izvajanja ciljev sektorskih politik in niso dovolj občutljiva na regionalne razlike, saj posamezna ministrstva dodeljujejo finančne spodbude ne glede na stopnjo razvitosti posameznih območij v enakih deležih in po enakih kriterijih. Zato je potrebna bolj aktivna politika koordiniranja in usmerjanja ter nadzora nad posrednimi regionalnimi spodbudami oziroma aktivnostmi ministrstev. Ob tem državni svet še opozarja, da je sredstev neposrednih razvojnih spodbud v primerjavi s posrednimi spodbudami bistveno premalo, če hočemo narediti premik v smeri skladnega regionalnega razvoja.

Državni svet se zavzema za oblikovanje subregij, ki bi premoščale razlike v razvitosti med lokalnimi skupnostmi znotraj iste razvojne regije. Te bi lahko uveljavljale pravice do razvojnih spodbud tudi v primeru, če so kazalci razvitosti za celotno regijo ugodni. V nasprotnem primeru bi prihajalo do povezovanj s kratkoročnimi nerazvojnimi cilji, katerih edini motiv bi bila uporaba razvojnih spodbud.

Veliko rezerv za hitrejši in skladnejši regionalni razvoj je po mnenju državnega sveta tudi na drugih področjih. Z bolj fleksibilno in stimulativno davčno politiko bi lahko aktivirali bistveno več zasebnih sredstev in s tem zmanjšali pritiske na javna sredstva in hkrati pridobili zadosten obseg sredstev za financiranje razvojnih projektov. Državni svet tudi opozarja, da je treba voditi tako davčno politiko, da bo gospodarsko spodbujeno za vlaganja v lokalna okolja. Po mnenju državnega sveta bi morali lokalnim skupnostim na obmejnih območjih in območjih s posebnimi razvojnimi problemi zagotoviti primerne stimulacije, tudi v obliki različnih davčnih olajšav, prav tako pa tudi absolutno prednost pri dodeljevanju razvojnih spodbud ne glede v katero regijo sodijo, saj je v nacionalnem interesu krepitev obmejnih območij na vseh segmentih: gospodarskem, izobraževalnem, kulturnem.

Glede na to, da so po zakonu območja s posebnimi razvojnimi problemi prednostna območja dodeljevanja regionalnih razvojnih spodbud in je za posamezna območja (npr. za Kraško-notranjsko regijo) značilno nezavidljivo demografsko stanje, ekonomska šibkost z nizko dodano vrednostjo na zaposlenega, podhranjena infrastruktura in slabše razvita podpora podjetništvu, s tem pa nezainteresiranost gospodarstva za sodelovanje, ki je pogoj za črpanje sredstev, se zastavlja vprašanje učinkovitega koriščenja sredstev za nadaljnji razvoj takšnih območij. Državni svet opozarja tudi na nerešeno vprašanje človeških virov in nosilcev projektov, kar je eden od osnovnih pogojev za koriščenje sredstev. S primernim pristopom do tega vprašanja bi lahko zmanjšali razvojne zaostanke na manj razvitih območjih.

Državni svet podpira napore Vlade Republike Slovenije za skladen regionalni razvoj, vendar meni, da bi morala imeti transparenten pregled nad delovanjem, financiranjem in učinkovitostjo mrež javnih služb in institucij, katerih ustanoviteljica ali soustanoviteljica je. Zato predlaga, da se k predlogu zakona predloži spisek vseh mrež, ki so jih na regionalnih nivojih organizirala posamezna ministrstva in organigram njihove medsebojne povezanosti in delovanja glede na cilje, načela in organiziranost za spodbujanje skladnega regionalnega razvoja po tem predlogu zakona. Po mnenju državnega sveta vzdržujemo v Republiki Sloveniji preširok administrativni aparat javnih služb in institucij, ki med seboj ne deluje usklajeno in troši velika finančna sredstva brez konkretnih koristi.

Državnemu svetu se nadalje zastavlja vprašanje, kaj bodo vsebovale regijske finančne sheme, saj predlog zakon tega ne nakazuje, niti ne opredeljuje, daje le pristojnost ministru za regionalni razvoj, da predpiše posebne pogoje za izvajanje regijskih finančnih shem.

Državnemu svetu se zastavlja tudi vprašanje financiranja in učinkovitosti delovanja regionalnega razvojnega sveta in regionalnih razvojnih agencij. Polovico sredstev za opravljanje nalog sveta in regionalnih razvojnih agencij, ki so v javnem interesu, naj bi zagotavljal državni proračun kot neposredno regionalno spodbudo, vendar ostaja odprto vprašanje finančnih možnosti partnerjev na ravni razvojne regije za zagotovitev druge polovice finančnih sredstev, saj gre pri vključevanju zasebnih sredstev preko območnega razvojnega partnerstva za nove oblike sodelovanja, ki so se v tujini razvijale skozi daljše obdobje.

Državni svet meni, da morata tako Vlada Republike Slovenije kot Državni zbor Republike Slovenije ob sprejemanju državnega proračuna, predvsem pri potrjevanju finančnih načrtov posameznih ministrstev, upoštevati regionalne razvojne programe in prioritete, saj bo le zadosten obseg regionalnih spodbud omogočal njihovo realizacijo. Ko bodo regionalni razvojni interesi institucionalno zastopani v parlamentu in s tem del proračunskih razprav, bomo lahko govorili o participaciji teh interesov pri razdeljevanju javnih financ.

Državni svet tudi meni, da mora Vlada Republike Slovenije pri reorganizaciji državne uprave in reformi javnih financ slediti ciljem, ki so opredeljeni v predlogu zakona o spodbujanju skladnega regionalnega razvoja, ker v nasprotnem primeru zakona ne bo možno učinkovito izvajati.