Zahteva za ponovno odločanje o Zakonu o udeležbi delavcev pri dobičku

Državni svet Republike Slovenije je na 19. izredni seji 26. 5. 2010, ob obravnavi Zakona o udeležbi  delavcev pri dobičku (ZUDDob-1), ki ga je Državni zbor Republike Slovenije sprejel na 17. redni seji 20. 5. 2010, na podlagi tretje alineje prvega odstavka 97. člena Ustave Republike Slovenije, sprejel

Z A H T E V O

da Državni zbor Republike Slovenije ponovno odloča o Zakonu o udeležbi  delavcev pri dobičku (ZUDDob-1).

Obrazložitev:

Državni svet ugotavlja, da je Odbor Državnega zbora za gospodarstvo na seji 13. 5. 2010 sprejel amandma, ki v predlogu zakonu opredeljeno načelo prostovoljne udeležbe pri dobičku za delavce in družbo spreminja in ga nadomešča z obveznostjo udeležbe pri delitvi dobička.

Vladni Predlog zakona o udeležbi delavcev pri dobičku je s sprejemom amandmaja v delu, ki se nanaša na obvezno delitev dobička zaposlenim, postal neoperativen in akterjem zakona ne zagotavlja ustrezne pravne varnosti.

Udeležba delavcev pri dobičku je institut, s katerim lahko gospodarska družba nagrajuje svoje zaposlene in jih motivira za doseganje še boljših poslovnih rezultatov. Iz priporočila Sveta Evrope 92/443/EEC izhaja, da je potrebno v ta namen zagotoviti ustrezen normativni okvir, ki bo družbe, predvsem z davčnimi spodbudami, spodbujal k uvajanju udeležbenih shem, pri tem pa navedeno priporočilo izrecno izpostavlja načelo prostovoljnosti, tako na strani delavcev kot na strani družbe.

Navedeno priporočilo Sveta Evrope brez izjeme dosledno upoštevajo vse države članice, tudi Francija. Francija namreč pozna kar tri oblike udeležbe delavcev pri dobičku, pri čemer je le ena izmed treh obvezna, pa še ta le za družbe, ki zaposlujejo več kot 50 delavcev. Obvezna shema udeležbe zaposlenih pri dobičku je bila sprejeta leta 1967, torej bistveno pred sprejemom priporočil Sveta Evrope. Ob tem je kot razlog za sprejem obvezne udeležbene sheme potrebno izpostaviti lastniško strukturo navedenih družb v Franciji ob sprejemu zakona, ki uvaja obvezno udeležbo delavcev pri dobičku. Večina družb, ki so zaposlovale več kot 50 delavcev, je bila v pretežni državni lasti, ali pa je bila država kot lastnica udeležena z relevantnim deležem.

Francoska obvezna udeležba delavcev pri dobičku je bila uvedena pred sprejemom navedenega priporočila Sveta Evrope, z gotovostjo pa je mogoče trditi, da tudi ta ne bi bila obvezna, če bi ob odločanju o njenem sprejemu že bila sprejeta priporočila. Ob tem je potrebno poudariti, da delež dobička, ki se v Franciji obvezno deli delavcem, niti približno ne dosega 25 %, kot izhaja iz drugega odstavka 3. člena ZUDDob-1. Obvezna francoska udeležbena shema torej prekomerno ne omejuje lastnine oziroma jo omejuje sorazmerno.

Načelo prostovoljnosti je bistveno načelo priporočil Sveta Evrope, ki je implementirano tudi skozi načelo spodbujanja družb k uvajanju shem z ustrezno davčno politiko. Načelo spodbujanja namesto siljenja družb  k uvajanju udeležbenih shem temelji na analitičnem spoznanju Sveta Evrope ^{opomba 1}, saj je uvedba shem in njihovo učinkovanje odvisno od zavedanja koristi takšnih shem. V nasprotnem primeru v celoti odpade motivacijski učinek na strani zaposlenih ter pozitivni učinki tako za zaposlene kot za družbo. S tem se v celoti razvrednoti učinek instituta, ki tako dobi le naravo dodatne obremenitve kapitala, ki rezultira v zmanjšano konkurenčnost družbe namesto  obratno.

ZUDDob-1 v drugem odstavku 3. člena določa, da se mora v primeru, ko skupščina družbe sprejme sklep o delitvi več kot 25 % bilančnega dobička, del dobička, namenjenega  za razdelitev, obvezno nameniti delavcem. Del bilančnega dobička, ki se v tem primeru deli delavcem, ne sme biti manjši od 25 % celotnega bilančnega dobička, namenjenega za razdelitev, razen, če ta znesek preseže kriterije iz drugega odstavka prejšnjega člena. V tem primeru se znesek bilančnega dobička, namenjenega za razdelitev delavcem, lahko zmanjša največ za toliko, da ne presega kriterijev iz drugega odstavka prejšnjega člena.

Določba, v skladu s katero je družba v primeru, ko nameni za delitev med lastnike več kot 25 % celotnega bilančnega dobička, dolžna razdeliti 25 % bilančnega dobička, ki je predviden za delitev, dejansko uvaja obvezno udeležbo delavcev pri dobičku in v celoti negira priporočila Sveta Evrope. Neupoštevanje navedenih priporočil je, tudi upoštevaje francosko ureditev, unikum v Evropski uniji.

25 % delež dobička, ki ga je potrebno razdeliti delavcem, pomeni bistven zadržek za vstop tujih družb in investitorjev v Slovenijo, ki že sedaj, upoštevaje poslovno okolje, ne čakajo v vrsti. Ti bi se morali že ob samem vstopu v slovensko gospodarstvo sprijazniti z za četrtino manjšim bilančnim dobičkom že pred obdavčitvijo le tega, kot v primeru vstopa v katerokoli drugo evropsko državo oziroma državo v regiji. Sprejeti zakon ne bo imel učinka le na družbe in investitorje, ki se odločajo za vstop v Slovenijo, temveč tudi na domače družbe. Te zaradi vse bolj neprijaznega okolja že selijo proizvodne obrate in tudi sedeže družb v tujino, kjer je poslovno okolje bistveno bolj spodbudno. Državni svet meni, da bo zaradi obvezne delitve za 25 % zmanjšan bilančni dobiček odhode družb in beg kapitala iz Slovenije le pospešil, z odhodom kapitala pa se bodo ukinjala delovna mesta.

Obvezna delitev dobička bi imela tako izrazito negativne družbene učinke, na srednji in dolgi rok pa bi ustvarila nekonkurenčne gospodarske pogoje. Zaradi tega zagotovo ne bi prišlo do povečevanja števila delovnih mest, pač pa do njihovega zmanjševanja, s čimer bi bil bistveno prizadet tudi obči interes, ki naj bi se z obveznostjo delitve dobička zasledoval. S 25 % dodatno obremenitvijo slovenskega gospodarstva se zagotovo ne zasleduje njegova trajnostnost, temveč se spodbuja odliv kapitala in z njim tudi znanja v tujino.

ZUDDob-1 v drugem odstavku 7. člena določa, da ima delavec pravico, da se s pisno izjavo odpove udeležbi pri dobičku. ZUDDob-1 v četrtem odstavku 3. člena nadalje določa, da se za obvezno delitev dobička delavcem iz drugega odstavka tega člena ne uporabljajo določbe od 7. do 11. člena in določbe od 16. do 18. člena ZUDDob-1. Navedeno pomeni, da se v primeru obvezne delitve dobička ne uporablja drugi odstavek 7. člena ZUDDob-1, s tem pa se zaposlenemu odvzame možnost, da pri delitvi dobička ni udeležen.

Neprostovoljnost, ki jo uvaja v zakonodajnem postopku dopolnjeni drugi odstavek 3. člena zadevnega zakona, ima lahko v mnogih primerih negativne učinke tudi za zaposlene. Ti se namreč ne morejo odpovedati prejemu pripadajočega dela dobička, zaradi česar lahko oni ali njihovi člani izgubijo določene ugodnosti, ki so pogoj za obstoječo socialno raven oziroma celo njihovo eksistenco (pravica do socialnega stanovanja, ki je vezana na določen zgornji cenzus prejemkov, štipendije delavčevih otrok, subvencije pri plačilu vrtcev ipd.). Nezmožnost delavca, da se ta odpove pripadajočemu delu dobička, lahko bistveno poslabša njegov socialni položaj ali pomeni zanj celo eksistencialno vprašanje.

Ustava v 33. členu opredeljuje pravico do zasebne lastnine. Določa, da je v Republiki Sloveniji zagotovljena pravica do zasebne lastnine. 33. člen, ki pravico do zasebne lastnine uokvirja kot ustavno pravico, je umeščen v poglavje »Temeljne človekove pravice in temeljne svoboščine«. Pravica do lastnine je torej človekova pravica oziroma temeljna svoboščina, ki je povzdignjena na raven ustavne pravice.

V tretjem odstavku 15. člena Ustava določa, da se smejo človekove pravice in temeljne svoboščine omejevati le s pravicami drugih in v primerih, ki jih določa ta Ustava. Pravica do lastnine je človekova pravica oziroma temeljna svoboščina, kar pomeni, da se sme omejevati le z ostalimi ustavnimi pravicami oziroma v primerih, ki jih določa Ustava. Ustava nadalje v 67. členu določa, da zakon določa način pridobivanja in uživanja lastnine tako, da je zagotovljena njena gospodarska, socialna in ekološka funkcija.

Navedene določbe je potrebno razumeti skozi načelo pravne države, kot je opredeljeno v 2. členu Ustave ter upoštevaje temeljna ustavna načela, ki so se izoblikovala preko sodb Ustavnega sodišča. Načelo pravne države namreč vsebuje tri načela, ki jih je Ustavno sodišče povzdignilo na raven ustavnih načel: načelo sorazmernosti, načelo varstva zaupanja v pravo ter načelo jasnosti in določnosti predpisov. 

Z ustavnim načelom sorazmernosti se prepoveduje oziroma omejuje prekomerne posege države v pravice fizičnih in pravnih oseb. Navedeno načelo zavezuje tudi zakonodajne organe. Človekove pravice in temeljne svoboščine vežejo zakonodajalca tudi v primerih, ko mu Ustava pri svojih posameznih normah izrecno dopušča možnost zakonskega urejanja in s tem omejevanja posameznih ustavno varovanih pravic in svoboščin.^{opomba 2} Poleg tega, da se lahko navedene pravice omejuje le z zakonom, pa mora biti izpolnjen dodatni pogoj – pogoj upoštevanja načela sorazmernosti.

Zahteva sorazmernosti, ki je eden izmed temeljnih elementov pravne države, kot jo opredeljuje 2. člen Ustave, zakonodajalcu postavlja omejitev pri zakonskem omejevanju človekovih pravic in temeljnih svoboščin in vzpostavlja kvalificirano povezavo med zakonodajalčevim namenom, ki ga zasleduje ter sredstvi in normativnimi rešitvami (beri zakonskimi določbami), ki jih v ta namen uporabi.

Pri presoji obstoja sorazmernosti med posegom v človekove pravice, v primeru ZUDDob-1 v pravico do lastnine, mora zakonodajna rešitev predhodno prestati test legitimnosti ^{opomba 3}, nato pa sledi test sorazmernosti, s katerim se preveri:

1. ali so primerna, smiselna, razumna,
2. ali so izbrana sredstva za dosego cilja potrebna oziroma nujna,
3. ali izbrana sredstva niso zunaj razumnega razmerja družbene ali politične vrednosti cilja – ali je podana proporcionalnost med prizadetostjo ustavne pravice posameznika in koristjo skupnosti.

Sredstva, ki jih zakonodajalec uporabi, morajo biti smiselna in potrebna oziroma nujna za dosego želenega cilja. Šteje se, da je sredstvo potrebno oziroma nujno, če zakonodajalec ni imel na izbiro drugega enako učinkovitega sredstva, ki ne bi omejevalo temeljnih svoboščin ali pa bi jih omejevalo v znatno manjšem obsegu oziroma z manjšo intenzivnostjo. Ukrep mora biti utemeljen s ciljem na takšen način, da v najmanjši možni meri vpliva na pravice in interese prizadetih subjektov.

Smiselnost in primernost sredstev: Cilj zakona ^{opomba 4} je poenostavitev postopkov, odprava odloga izplačila, ugodnejša davčna obravnava izplačanega dobička delavcem ter posledično spodbuda za čim večjo uporabo zakona ter delitev dobička med delavce. Osnovni namen udeležbe delavcev pri dobičku je vzpostavitev zveze med delom delavcev ter rezultati poslovanja, s čimer se vzpostavi sistem motiviranja zaposlenih in njihovo nagrajevanje. Izboljšanje socialnega položaja zaposlenih in posledično zmanjšan pritisk na socialne transferje je šele sekundarnega pomena. Udeležba delavcev pri dobičku ni edina oblika motiviranja zaposlenih in vedno ne predstavlja optimalne oblike motiviranja zaposlenih v vseh družbah v enaki meri.

Skladno s povedanim je mogoče ugotoviti, da uvedba obvezne udeležbe zaposlenih pri dobičku ni primerna za dosego izpostavljenih ciljev instituta, saj na prvo mesto postavlja odnos do sekundarnih učinkov, ne pa primarnega pomena udeležbe zaposlenih pri dobičku.

Nujnost ukrepa: Pravica do dobička je pravica, ki izhaja iz naslova lastništva kapitala in kot takšna predstavlja eno izmed temeljnih človekovih pravic, ki jih izrecno priznava tudi Ustava. Zakon o gospodarskih družbah (ZGD-1) na podlagi Ustave izvedeno določa, da ima (so)lastnik družbe iz naslova lastništva upravljavske pravice in premoženjske pravice. Med premoženjske pravice šteje ZGD-1 pravico lastnika do prodaje deleža, do dobička ter do poplačila v primeru prenehanja družbe. Lastnikom kapitala torej pripada dobiček, ki je nagrada za riziko, ki ga z investiranjem prevzamejo lastniki kapitala, delavci pa za svoje delo prejmejo plačilo za delo. Dobiček je torej nagrada lastnikom za riziko investiranja, ki pa delavcem ni lasten. Socialno funkcijo torej primarno zagotavlja dostojno plačilo za delo, ki je v spodnjem znesku zakonsko določeno z Zakonom o minimalni plači. Socialna varnost in dostojno plačilo sta zaposlenim zagotovljena z zakonom, ki minimalno plačilo za delo določa kot socialno kategorijo.

Lastniki kapitala skladno z ZGD-1 odločajo o svojem dobičku, kateremu se lahko delno odpovejo in ga razdelijo med zaposlene, s čimer se poveča njihova motivacija in posledično izboljšajo bodoči rezultati družbe. V tem primeru lastniki del dobička »investirajo« v motiviranost zaposlenih.

Ukrep obvezne delitve dobička ni ukrep, ki bi bil nujen za zagotovitev sekundarnih učinkov udeležbe pri dobičku, saj interes skupnosti ni izkazan. Zaposleni za opravljeno delo prejmejo plačilo za delo, katerega spodnja meja je določena z Zakonom o minimalni plači, ta pa je določena na podlagi zneska izmerjenih življenjskih stroškov. S tem je delavcu zagotovljena ustavna pravica do dostojnega življenja.

Sorazmernost v ožjem smislu: Obvezna udeležba zaposlenih pri dobičku ne prestane kriterija sorazmernosti v ožjem smislu, saj je poseg zagotovo prekomeren. Najmanj 25 % obremenitev dobička predstavlja ob naknadnem davku od dobička nesorazmerna obremenitev lastnine, ki s tem izgubi znatni del njene temeljne funkcije.

Ukrep obvezne udeležbe delavcev pri dobičku ne prestane testa sorazmernosti, saj glede na cilje, ki jih zasleduje, ni niti primeren niti nujen za zagotovitev ciljev, z njim pa se v lastnino in njene sadove prekomerno posega. Zakonodajalec bi lahko cilj, ki ga zasleduje z zgoraj navedeno določbo, dosegel tudi na druge načine, ki bi bistveno manj posegali v lastninsko pravico. Poseg v lastninsko pravico mora biti neizogiben za dosego cilja, saj je lahko le kot takšen tudi skladen z Ustavo. Navedenega kriterija sprejeta ureditev ne izpolnjuje.

Cilj zakona v smislu tehtanja med dvema ustavnima pravicama sploh ni podan. Posega se namreč v eno ustavno pravico – lastninsko pravico, pri tem pa na drugi strani ne stoji ustavna pravica, zaradi katere se posega v lastninsko pravico, ki je ustavna pravica.  Ustava namreč v tretjem odstavku 15. člena določa, da se sme temeljne človekove pravice, kamor spada tudi pravica do lastnine, omejevati le v primeru kolizije z drugimi ustavnimi pravicami ali v primeru, določenih z Ustavo. Socialna funkcija lastnine je v primeru lastništva kapitala podana že preko davčne obremenitve (~20 %) in redistribucije pobranega davka.

Ob tem je potrebno poudariti namen instituta udeležbe zaposlenih pri dobičku: ključno orodje za izboljšanje motiviranosti zaposlenih skozi vzpostavitev korelacije med njihovim delom ter rezultati družbe. Gre torej za orodje motiviranja, ki posredno tudi redistribuira ustvarjeno vrednost, zagotovo pa socialna funkcija udeležbe zaposlenih pri dobičku ni primarna.

Ustava v prvem odstavku 74. člena zagotavlja pravico do svobodne gospodarske pobude. Gospodarska pobuda obsega odločitve o opravljanju gospodarske dejavnosti, torej svobodno sprejemanje gospodarskih odločitev na ravni podjetja. Svoboda gospodarske pobude se ne omejuje le na svobodo sprejemanja poslovnih odločitev, ampak vsebuje tudi podjetniško pravico do zasebne lastnine, saj je smisel podjetniške lastnine pridobivanje dohodka. 

Obremenitev dohodka v višini skoraj polovice dohodka je zagotovo prekomerna in meri na izničenje namena podjetništva, ki je ravno v doseganju dohodka. Izpostaviti velja, da predstavlja najmanj 25 % obremenitev dobička ob naknadnem davku od dobička nesorazmerno obremenitev lastnine, ki s tem izgubi znaten del njene temeljne funkcije. Podobno je Ustavno sodišče že odločilo ^{opomba 5} v primeru 50-odstotne obremenitve dohodka gospodarskega subjekta. Ugotovilo je, da takšna obremenitev ravno zaradi prekomernosti posega v lastnino pomeni poseg v svobodno gospodarsko pobudo.

ZUDDob-1 v prvem odstavku 4. člena določa, da morajo biti pri dobičku pod enakimi pogoji udeleženi vsi delavci v skladu s tem zakonom. V prvi alineji prvega odstavka 6. člena je opredeljen pojem delavca, ki je vsaka fizična oseba, ki je v skladu z zakonom, ki ureja delovna razmerja, v delovnem razmerju na podlagi sklenjene pogodbe o zaposlitvi z družbo ali z družbo v skupini, ki ima sklenjeno pogodbo iz 7. člena tega zakona (v nadaljnjem besedilu: družba). Za delavca se ne šteje delavec, ki je hkrati pretežni lastnik družbe. Za pretežnega lastnika družbe se šteje posameznik, ki je neposredni ali posredni imetnik poslovnega deleža, delnic ali drugih pravic, ki zagotavljajo udeležbo pri upravljanju, na podlagi katerih ima 25 % glasovalnih pravic ali 25 % delež v kapitalu družbe.

Delavci, ki so hkrati pretežni lastniki kapitala do dobička po tem zakonu, niso upravičeni. Navedena določba predstavlja neupravičeno razlikovanje glede na relevantni tipski znak, ki je v tem primeru delo na podlagi pogodbe o zaposlitvi, sklenjene v skladu z Zakonom o delovnih razmerjih.

Ustava v 14. členu določa, da so vsakomur zagotovljene enake človekove pravice ne glede na […] gmotno stanje […] ali druge osebne okoliščine. Skladno z navedeno določbo je potrebno enake pojavne oblike obravnavati enako, različne pojavne oblike pa različno. Ob tem se zastavi vprašanje, kaj je relevantni znak za presojo enakosti oziroma neenakosti določenih pojavnih oblik.

ZUDDob-1, kot relevantni tipski znak, določa znak delovnega razmerja, ki se vzpostavi na podlagi pogodbe o zaposlitvi, sklenjene v skladu z Zakonom o delovnih razmerjih. Po logiki zakona delavci soustvarjajo rezultate družbe in jim zato ob pogojih priznava pravico do delne redistribucije dela ustvarjene vrednosti. Razlikovalni znak je torej delo.

Delavec, ki je hkrati pretežni lastnik družbe s svojim delom, ravno tako prispeva k rezultatom družbe kot delavec, ki ni pretežni lastnik družbe. Razlikovanje obeh delavcev, ki z delom oba enako prispevata k rezultatom družbe, glede na lastništvo družbe, ni skladno z načelom enakosti, kot je določeno v 14. členu Ustave, saj so enaki položaji obravnavani različno.

* * *

Za poročevalca je bil določen državni svetnik Borut Meh.

---