Zahteva za začetek postopka za oceno ustavnosti in zakonitosti tretjega odstavka 4. člena in prvega odstavka 4a. člena Pravilnika o plačilih staršev za programe v vrtcih

Državni svet Republike Slovenije je na 44. seji, dne 14. 6. 2006, na podlagi tretje alinee prvega odstavka 23. člena zakona o Ustavnem sodišču Republike Slovenije (Ur. l. RS, št. 15/94) sprejel

Z A H T E V O

za začetek postopka za oceno ustavnosti in zakonitosti tretjega odstavka 4. člena in prvega odstavka 4a. člena Pravilnika o plačilih staršev za programe v vrtcih (Ur.l. RS, št. 44/96, 39/97 Odl.US: U-I-330/96, 1/98, 84/98, 44/00 Odl.US: U-I-3/99, 102/00, 92/02, 120/03, 110/05 in 45/06)

in

P R E D L A G A

1. da Ustavno sodišče Republike Slovenije (v nadaljevanju: Ustavno sodišče) ugotovi, da je tretji odstavek 4. člena in 4a. člen Pravilnika o plačilih staršev za programe v vrtcih (Ur.l. RS, št. 44/96, 39/97 Odl.US: U-I-330/96, 1/98, 84/98, 44/00 Odl.US: U-I-3/99, 102/00, 92/02, 120/03, 110/05 in 45/06), v neskladju s 14. 87. 120. in 153. členom Ustave Republike Slovenije (v nadaljevanju: Ustava) in 33. členom Zakona o vrtcih (Ur. l. RS, št. 100/05 (v nadaljevanju: ZVrt)

in

2. da odpravi protiustaven in nezakonit tretji odstavek 4. člena in 4a. člen Pravilnika o plačilih staršev za programe v vrtcih.

OBRAZLOŽITEV:

Sistem določitve plačil staršev za programe vrtcev določa ZVrt. Na njegovi podlagi je bil tudi sprejet Pravilnik o plačilih staršev za programe v vrtcih (v nadaljevanju: Pravilnik). Navedena predpisa določata način in pogoje za subvencioniranje programov predšolske vzgoje iz javnih sredstev. Predšolska vzgoja v vrtcih je sestavni del sistema vzgoje in izobraževanja in poteka med drugim tudi po načelu enakih možnosti za otroke in starše (3. člen ZVrt). Plačilo staršev določi lokalna skupnost na podlagi lestvice, ki starše razvršča v razrede, upoštevaje dohodek na družinskega člana v primerjavi s povprečno plačo na zaposlenega v Republiki Sloveniji in upoštevaje premoženje družine (1. odstavek 32. člena ZVrt). To določilo ponavlja pravilnik v svojem 3. členu.

V Uradnem listu Republike Slovenije št. 46/05 z dne 28. 4. 2006 je bil objavljen Pravilnik o spremembah in dopolnitvah Pravilnika o plačilih staršev za programe v vrtcih (pravilnik v nadaljevanju). Uveljavitev sprememb in dopolnitev pravilnika je nekoliko omilila prizadetost kmetov, ki imajo v vrtce vpisane otroke, zaradi spremembe 4a. člena, vendar Državni svet Republike Slovenije kljub temu meni, da še vedno krši predvsem načelo enakosti pred zakonom in usklajenosti pravnih aktov, ki ju zagotavlja 14. in 153. člen Ustave Republike Slovenije.

Pravilnik v prvem odstavku 4.a člena neenakopravno z ostalimi zaposlenimi razvršča starše, ki se jim ugotavlja dohodek na osnovi višine katastrskega dohodka, v višje plačilne razrede ne glede na višino mesečnega dohodka na družinskega člana. Takšno ugotavljanje dohodka je povsem neutemeljeno in krši načelo enakosti pred zakonom. Pravica do enakega obravnavanja kmetov bi se lahko omejila samo zaradi pravic drugih staršev, ki v tem primeru niso prizadete. Ureditev, ki viša plačilne razrede samo na podlagi katastrskega dohodka je nedopustna, ker gre le za namen omejevanja pravice, ne pa za hkratno varstvo pravic drugih.

V mesečni dohodek na družinskega člana, ki se izračuna na podlagi letnega dohodka družine, se šteje tudi dohodek od kmetijstva oziroma katastrski dohodek, pomnožen s faktorjem za preračun katastrskega dohodka. Če dohodek od kmetijstva ustvarja več oseb, solastnikov, uporabnikov ali uživalcev zemljišča, ki sestavljajo eno samo gospodinjstvo, kot je to določeno v 24. členu zakona o dohodnini, se v dohodek vlagateljeve družine všteva sorazmerni del katastrskega dohodka, glede na število članov družine (peti odstavek 4. člena pravilnika).

Znižanje cene vrtca ima naravo socialnovarstvene dajatve, zato 4a. člen neutemeljeno predpisuje drugačno upoštevanje dohodka iz kmetijske dejavnosti, kot je določeno za uveljavljanje socialnovarstvenih pravic po Zakonu o socialnem varstvu (ZSV) (Ur.l. RS, št. 54/92, zadnja 21/06). Le ta v 30a. členu določa, da se dohodek iz kmetijske dejavnosti v lastni dohodek šteje v skladu z metodologijo, ki jo podrobneje predpiše minister, pristojen za socialno varstvo, v soglasju z ministrom, pristojnim za kmetijstvo, in ministrom, pristojnim za finance. Pravilnik o metodologiji za upoštevanje dohodka iz kmetijske dejavnosti za pridobitev pravice do denarne socialne pomoči in denarne pomoči (Ur.l. RS, št. 31/01 in 135/03), pa določa metodologijo za pridobitev pravice do denarne socialne pomoči po zakonu o socialnem varstvu in pravice do denarne pomoči po zakonu o zaposlovanju in zavarovanju za primer brezposelnosti. Kot katastrski dohodek se po tem pravilniku šteje zadnji znani katastrski dohodek kmetijskih in gozdnih zemljišč posameznika, ki uveljavlja eno od pravic iz prejšnjega člena, in njegovih družinskih članov, zmanjšan za oprostitve in olajšave ter pomnožen s količnikom za preračun katastrskega dohodka (2. in 3. člen).

Prvi odstavek 4a. člena pravilnika za kmete prinaša dodatno obremenitev in jih povsem neutemeljeno razlikuje od ostalih staršev, ki niso kmetje. Pravilnik v tem delu namreč neutemeljeno določa višje plačilne razrede na podlagi višine katastrskega dohodka, čeprav se katastrski dohodek upošteva že pri ugotavljanju mesečnega dohodka na družinskega člana, kot to izhaja iz 4. člena pravilnika. Kmetu se določi višji plačilni razred, če katastrski dohodek (ki se ga všteva tudi že pri dohodku družine) presega že 200.000,00 tolarjev, pri tem pa pravilnik v tem delu ne upošteva ostale dohodke drugih staršev, ki presegajo omenjeno vsoto in se jo všteva samo v dohodek družine. Kmetje so v tem delu tudi neenakopravno obravnavani z ostalimi starši, saj se za njih poveča en plačilni razred pri drugem premoženju družine šele pri 10 milijonih SIT (peti odstavek 3. člena pravilnika)! Kmetje generalno kot vsi starši sodijo tudi v ta del drugega premoženja družine, vendar plačujejo že 80% cene programa pri preseganju katastrskega dohodka od 1,5 mio SIT, medtem ko za druge starše (sem zopet sodijo tudi kmetje) to velja pri preseganju 50 mio SIT.

Dohodkovni razredi so glede na povprečno bruto plačo v letu 2004 (267.571 SIT) uporabljeni za določitev plačil staršev s 1. januarjem 2006:

Iz tabele je tako razvidno, da bodo kmetje poleg upoštevanega mesečnega dohodka z upoštevanjem 4a. člena pravilnika namesto v 6. plačilni razred sodili v 7. razred oziroma namesto v 7. v 8 plačilni razred. Kmet bo v 8. plačilnem razredu že, če mu katastrski dohodek presega 240.814 SIT in nima drugega premoženja, medtem ko bodo drugi starši še v sedmem razredu, če bodo imeli dohodek do 294.328 SIT in premoženje 10 mio SIT.

Katastrski dohodek iz 4a. člena se pri povečevanju plačilnih razredov ne razdeli na število družinskih članov tako kot pri letnem dohodku družine, kjer se všteva sorazmerni del katastrskega dohodka, glede na število članov družine (4. člen pravilnika). Tudi 6. člen pravilnika določa, da se pri ugotavljanju povprečnega mesečnega dohodka na družinskega člana upoštevajo točno navedeni člani družinskega gospodinjstva; v zvezi z uveljavljanjem znižanega plačila mora vlagatelj poleg svojega premoženja priložiti tudi premoženje družinskih članov (8. člen pravilnika).

Državni svet Republike Slovenije meni, da je v tem delu 4a. člen pravilnika neutemeljeno odstopil od splošne ureditve pravilnika, zakona o vrtcih in drugih predpisov, ki urejajo socialnovarstvene pravice, pri čemer ne nudi nobene osnove in utemeljitve njegove upravičenosti kot določilo lex specialis, ki se pri določanju dohodkov iz kmetijstva ne ozira v celoti na število družinskih članov.

Po Ustavi (120. člen) so upravni organi pri svojem delu, torej tudi pri izdajanju predpisov, vezani na okvir, ki ga določata Ustava in zakon, in nimajo pravice izdajati predpisov brez vsebinske podlage v zakonu. Načelo delitve oblasti izključuje možnost, da bi upravni organi spreminjali ali samostojno urejali zakonsko materijo oziroma da bi podzakonski splošni akti vsebovali določbe, za katere v zakonu ni podlage, zlasti pa ne smejo samostojno odrejati pravic in obveznosti (87. in 153. člen Ustave). Pristojnost ministra za določitev meril in postopka za določitev deleža staršev v ceni programa je določil ZVrt. Načelo legalitete, ki v demokratičnem pravnem redu določa razmerje med zakonodajno in izvršilno vejo oblasti, z določitvijo takega pooblastila ni bilo kršeno. V skladu z načelom legalitete mora biti zakonsko pooblastilo izvršilni veji oblasti za izdajo upravnih aktov po vsebini, namenu in obsegu dovolj določno in omejeno, da je ravnanje uprave za državljana predvidljivo. To načelo pa zakonodajalcu ne prepoveduje uporabe generalnih klavzul in nedoločenih pravnih pojmov. Podzakonski predpis mora v takem primeru vsebino nedoločenega pravnega pojma določiti tako, da je s tem dosežen cilj zakonske norme (Odl. US U-I-330/96 tč. 21. in 22 z dne 11.6.1997).

Pravilnik je s prvim odstavkom 4a. člena, povečal že ugotovljene plačilne razrede za kmete poleg že upoštevanega katastrskega dohodka med mesečne dohodke na družinskega člana, zato v tem delu odstopa od 32. člena zakona o vrtcih, ki določa, da se starše razvršča v razrede, upoštevaje (le) dohodek na družinskega člana v primerjavi s povprečno plačo na zaposlenega v Republiki Sloveniji in upoštevaje premoženje družine.

Kmetom, ki razpolagajo s katastrskim dohodkom, večjim od 200.000,00 SIT se avtomatsko poveča plačilni razred ne glede na siceršnjo višino ostalega dohodka družine in ne glede na število družinskih članov. V tem delu je ureditev v nasprotju z zakonom in tudi z njegovim namenom, ki je določitev plačila na podlagi dohodkov in prejemkov ter premoženja družine oziroma na podlagi dejstev in okoliščin, ki odražajo dejanski materialni in socialni položaj družine. Ustava zagotavlja pravico do socialne varnosti pod pogoji, ki jih določa zakon (prvi odstavek 50. člena Ustave) ob upoštevanju načela enakosti pred zakonom (14. člen Ustave).

Zakonski kriterij za uveljavljanje ugodnosti programa predšolske vzgoje ima naravo socialnovarstvene pomoči in se določa glede na plačilo staršev na podlagi dohodkov in prejemkov ter premoženja družine oziroma na podlagi dejstev in okoliščin, ki odražajo dejanski materialni in socialni položaj družine. Lestvica, ki starše razvršča v plačilne razrede, mora to sorazmerje upoštevati. Po določbi 33. člena zakona lahko pristojni minister le v tem okviru določi prejemke in premoženje, ki se upoštevajo za določitev plačila. Pravilnik sicer utemeljeno predpisuje med dohodki družine tudi upoštevanje dohodka iz kmetijske dejavnosti, vendar se dohodek iz kmetijske dejavnosti nato v 4a. členu neutemeljeno povečuje, kar odstopa tudi od osnove za pridobitev drugih socialnovarstvenih pravic.

V zvezi z drugimi socialnovarstvenimi pravicami je Ustavno sodišče z odločbo št. U-I-116/03 z dne 9. 2. 2006 razveljavilo 27. člen Zakona o socialnem varstvu, kolikor se na njegovi podlagi v lastni dohodek družine všteva tudi preživnina otrok. Zakonodajalec v tem primeru ni izkazal, da je imel za tako uzakonjen poseg ustavno dopusten razlog in je bila izpodbijana ureditev v neskladju s posebnim varstvom otroka iz tretjega odstavka 53. člena in 56. člena Ustave.

Pravilnik o plačilih staršev za programe v vrtcih v tretjem odstavku 4. člena določa, da se v dohodek družine po tem pravilniku upoštevajo tudi preživnine, do katere so upravičeni družinski člani v višini izvršljivega pravnega naslova in prejete pokojnine. Iz takšne ureditve izhaja, da minister šteje, da se del preživnine uporabi za preživljanje tudi drugih družinskih članov. V navedenem obsegu opisana ureditev posega v pravico otroka do preživnine, ki mu pripada na podlagi prvega odstavka 54. člena Ustave in neposredno krši 15. člen Ustave Republike Slovenije, ker je minister s podzakonskim aktom (!) omejil pravico otroka do preživnine, niti ni izkazal ustavno dopusten razlog.

53. člen Ustave določa, da država varuje družino, materinstvo, očetovstvo, otroke in mladino ter ustvarja za to varstvo potrebne razmere, ter iz prvega stavka prvega odstavka 56. člena Ustave, ki določa, da otroci uživajo posebno varstvo in skrb. To ustavno določbo je treba razlagati v povezavi z "načelom največje koristi otroka", po katerem je temelj varstva otroka njegova korist, in ki zahteva, da so pri vseh dejavnostih v zvezi z otroki, bodisi, da jih vodijo državne ali zasebne ustanove za socialno varstvo, sodišča, upravni organi ali zakonodajna telesa, otrokove koristi glavno vodilo (prvi odstavek 3. člena Konvencije o otrokovih pravicah). Določba se nanaša na vse državne in zasebne ustanove ali organe, zato gre za neutemeljeno razločevanje socialnovarstvenih pravic otroka pri "ustvarjanju pogojev za razvoj otrokovih telesnih in duševnih sposobnosti" (1. in 2. člen ZVrt) z "uspešnim telesnim in duševnim razvojem (konkretnega) otroka (129a. člen ZZZDR) in drugimi socialnovarstvenimi pravicami.

Državni svet Republike Slovenije meni, da pristojnemu ministru ZVrt ni dal pooblastila za drugačno obravnavo kmetov pri ugotavljanju (oz. višanju) plačilnih razredov mimo upoštevanega dohodka na družinskega člana ter upoštevanja preživnine otroka v lasten dohodek družine vseh staršev.

Potreba po odpravi protiustavnega in nezakonitega tretjega odstavka 4. in 4a. člena Pravilnika o plačilih staršev za programe v vrtcih je potrebna zaradi škodljivih posledic, ki so nastale zaradi njune protiustavnosti in nezakonitosti in se kažejo v povišanem plačilu staršev za programe v vrtcih. Pravilnik bo šele brez omenjenih členov ustrezal pooblastilni normi 33. člena ZVrt.