Zahteva za ponovno odločanje o Zakonu o dopolnitvah zakona o državnem svetu (ZDSve-A)

Državni svet Republike Slovenije je na 6. izredni seji dne 15.7.2005 ob obravnavi Zakona o dopolnitvah zakona o državnem svetu (ZDSve-A), ki ga je Državni zbor Republike Slovenije sprejel na 8. seji, dne 14. 7. 2005, sprejel

S K L E P,

da na podlagi tretje alinee prvega odstavka 97. člena Ustave Republike Slovenije zahteva od Državnega zbora Republike Slovenije, da ponovno odloča o Zakonu o dopolnitvah zakona o državnem svetu (ZDSve-A).

O b r a z l o ž i t e v

Državni svet Republike Slovenije se ne strinja z vsebino zakona o dopolnitvah zakona o državnem svetu, ki ga je v zakonodajni postopek predložila Vlada Republike Slovenije. Dopolnitve zakona namreč s svojo vsebino bistveno posegajo v nemoteno opravljanje dela državnega sveta in ne nudijo pravih argumentov za dopolnitev zakona, kar je v nasprotju z zakonom o javnih financah, ki že med cilji proračuna in načeli zakona v 2. členu določa, da se sredstva proračuna uporabljajo za financiranje funkcij državnih in občinskih organov, za izvajanje njihovih nalog in druge namene, ki so opredeljeni z ustavo, zakoni ali občinskimi predpisi ter v višini, ki je nujna za delovanje in izvajanje njihovih nalog in programov.

Ustava ureja državni svet v členih od 96. do 101. člena. Pregled določb ustave, ki se nanašajo na državni svet in predvsem določb ZDSve pokaže, da imajo vsi člani državnega sveta enake pravice in dolžnosti razen predsednika državnega sveta, ki ima poleg pravic in obveznosti članov državnega sveta še dodatne naloge, ki so povezane z delom in vodenjem državnega sveta ter s sodelovanjem s predsednikom državnega zbora in drugimi državnimi organi (44., 53. do 56. člen ZDSve). Načina plačila za opravljanje teh nalog predsednika ZDSve ne ureja (to je ugotovilo tudi Ustavno sodišče RS v svojem sklepu št. U-I-428/02-7 z dne 18.11.2004). V omenjenem sklepu je navedeno tudi, da določba prvega odstavka 100. člena Poslovnika državnega sveta ne pomeni pravne podlage za izplačilo plače predsednika državnega sveta. Vprašanje zakonitosti izplačil plač predsedniku državnega sveta ni odvisno od poslovnika državnega sveta, temveč so imela izplačila podlago v proračunu (ki ima moč zakona) (6. tč. sklepa).

V konkretnih razmerah dela si je težko predstavljati, da bi predsednik državnega sveta funkcijo opravljal nepoklicno, saj ne bi mogel opraviti vseh obveznosti. Zaradi navedenega za opravljanje funkcije predsednika ni možno predvideti zgolj ustrezno večje nadomestilo oziroma povračilo, v sorazmerju z izgubljenim zaslužkom zaradi opravljanja funkcije ter ustrezno večjimi stroški, ki so povezani s funkcijo. Ustrezno večje nadomestilo ni smiselno za predsednika, ki večino delovnega časa porabi za državni svet, poleg tega pa uporaba nadomestila za izgubljeni zaslužek ni možna, če bi bil predsednik upokojen (če bi bil upokojen, bi prejemal pokojnino in njegovo opravljanje nepoklicne funkcije bi bilo popolnoma humanitarne oziroma karitativne narave) ali nezaposlen.

Največkrat je zaslediti, da se čast povezuje s popolno brezplačnostjo (kar ne drži že po sedaj veljavnem ZDSve). Nasprotje od častnega dela je nečastno, ne pa brezplačno. Čast in brezplačnost sta bila povezana samo v rimskem Senatu in delno v angleškem Domu Lordov (tudi za slovenske javne uslužbence, ki jih je prek 34.000 velja po Zakonu o javnih uslužbencih načelo častnega ravnanja). Oba sta zastopala predvsem aristokracijo z velikimi posestvi in drugim bogastvom, kar je tudi razlog, da plačila niso potrebovali, hkrati pa so svoje premoženje preko svojega dela v teh organih varovali in celo povečevali. Največkrat se angleški Dom Lordov prikazuje kot najbolj tradicionalen model dvodomnosti, v katerem opravljajo Lordi svoje delo popolnoma brezplačno, kar ne drži. Dvanajst funkcij v tem organu prejema plačo (ker je Lordov na enakih funkcijah več, je dejanskih plač več). Tudi izmed 240 delegatov, ki so v skupščini SRS opravljali "častno družbeno funkcijo" jih je 70 opravljalo funkcijo poklicno.

Dodatne naloge predsednika so bile vnesene v ZDSve predvsem zaradi nemotenega delovanja državnega sveta; nemoteno delo DS pa je vsekakor tudi v javnem interesu. Zgodovinske ugotovitve in zakonodaja iz drugih področij kaže, da pomeni čast predvsem ugled, spoštovanje, občutek velike moralne vrednosti. Določbe 62. člena ni možno nedvoumno za vse ugotoviti niti s pomočjo metod razlage niti s stališča predvidljivosti na položaj sedanjih in bodočih državnih svetnikov. Določbe drugih predpisov (npr. Zakon o lokalni samoupravi) kažejo, da čast ni dejavnik, ki bi šele omogočal delo (občinskih svetnikov) na tem področju, pač pa pride v poštev šele pri presoji posameznih dejanj posameznikov, kjer se lahko uporabi kot merilo presoje kvalitete opravljenega dela (npr. Zakon o javnih uslužbencih, Zakon o sodiščih).

Ob zgodovinskem dejstvu, da je bil ZDSve napisan v hudi časovni stiski, ki je v določenih delih zaradi tega pomanjkljiv in nedorečen, da pa je državni svet ustavni organ, v katerem ima predsednik državnega sveta že po sedaj veljavnem ZDSve dodatne naloge in obveznosti, ki so celo urejene v ločenih poglavjih (II. in III. drugega dela zakona- splošne določbe in delo državnega sveta) od ostalih svetnikov (IV. poglavje - pravice in dolžnosti članov državnega sveta - tu je tudi umeščen "sporni" 62. člen) se kaže tudi bistvena napaka dopolnitve zakona, ki je bila sprejeta: predsednik ima dodatne naloge, različne od ostalih članov državnega sveta, zato so urejene tudi v drugem poglavju, kot so naloge članov; če vladna stran trdi, da je popolnoma samoumevno, da je predsednik DS samo član DS kot vsi ostali, katerih funkcija je častna po 62. členu ZDSve - zakaj dopolnitev zakona dopolnjuje 43. člen in zakaj je torej sploh potrebno dopolnjevati zakon, če naj bi bil protiustaven poslovnik (katerega presojo je ustavno sodišče zavrglo)?

Zakon tako nima prave pravne podlage za spremembo poklicne funkcije predsednika v nepoklicno, zato navkljub sprejemu ZDSve-A še vedno preostaja državnemu zboru vprašanje, ali državni svet z določenimi ustavnimi pristojnostmi, nalogami in 40 svetniki potrebuje poklicnega predsednika, ne pa ali je poklicno opravljanje funkcije predsednika pravno dopustno. Vsak zakon predstavlja celoto, iz katere se razlagajo posamezni členi in ne obratno (državnega sveta ne moremo razlagati samo glede na 62. člen ZDSve). Državni zbor se mora do državnega sveta opredeliti kot do celote z vso njegovo vsebino ne pa, da s posameznimi spremembami ruši celoto in z njo nemoteno delo tega ustavnega organa.

Državni svet predstavlja pomemben dejavnik v sistemu zavor in ravnovesij med nosilci oblasti in zastopa različne interese od državnega zbora kar predstavlja nepogrešljivo lastnost vsake demokratične države. Že po svoji naravi dela predstavlja za državni zbor nek "ne bodi ga treba", saj državni zbor omejuje; ravno ukvarjanje državnega zbora z državnim svetom kaže, da državni svet dela dobro in v primeru, če bi se državni svet v vsem strinjal z državnim zborom ne bi bil potreben (ker bi predstavljal le dvojnika državnega zbora). Tako pa predstavlja bistven element politične demokracije v Sloveniji razen če pristanemo na ozko (in edino) načelo ekonomičnosti, po katerem bi državni zbor (na račun kvalitete) hitro in poceni proizvajal zakone. Vse delo državnega sveta se navezuje na njegovega predsednika, ki skrbi za nemoteno delo ustavno določenega organa, ki mu teorija priznava status nepopolnega drugega doma, ki je po ustavi uvrščen celo pred predsednika republike. Na drugi strani pa ima državni svet tako močna pooblastila, da presegajo pooblastila marsikaterega drugega doma v sodobnih parlamentih, kar ga s funkcionalnega vidika uvršča med podobne druge domove sodobnih parlamentov. V primerjalnih ureditvah ni zaslediti, da bi imel kjerkoli predsednik drugega doma nepoklicno funkcijo, ki bi zadostovala za izvrševanje ustavno in zakonsko določenih pristojnosti. Ukinitev profesionalne funkcije predsednika državnega sveta predstavlja protiustavno delovanje, ki državnemu svetu onemogoča nemoteno delo in kvalitetno opravljanje njegovih ustavno določenih pristojnosti. Pristojnost pa predstavlja dano pravico in hkrati dolžnost delovanja, ki je z zakonom o dopolnitvah zakona o državnem svetu močno omejena, če ne onemogočena.

Državni zbor Republike Slovenije je že s sprejemom rebalansa proračuna, iz katerega je vzel sredstva za plačo predsednika, tako (če izhajamo iz sklepa ustavnega sodišča) tudi odstranil pravno podlago za plačo predsednika, zato je sprejem zakona o dopolnitvah zakona o državnem svetu popolnoma nepotreben. Glede na navedeno državni svet od državnega zbora zahteva, da naj ob razmisleku o gornjih navedbah, o zakonu o dopolnitvah zakona o državnem svetu ponovno odloča.

* * *

Za poročevalca je bil določen državni svetnik mag. Zlatko Jenko.