Zahteva za ustavno presojo 1. člena Zakona o spremembi in dopolnitvi Zakona o vladi RS, 9. člena 1. odstavka Zakona o stvarnem premoženju države, pokrajin in občin in Uredbe o stvarnem premoženju države, pokrajin in občin

Državni svet Republike Slovenije je na 59. seji, dne 14. 11. 2007, na podlagi tretje alineje prvega odstavka 23a. člena Zakona o Ustavnem sodišču Republike Slovenije (uradno prečiščeno besedilo, ZUstS-UPB1, Uradni list RS, št. 64/07) sprejel

Z A H T E V O

za začetek postopka za oceno ustavnosti in zakonitosti 1. člena Zakona o spremembi in dopolnitvi Zakona o vladi RS - Uradni list RS št. 47/97 (v nadaljevanju ZVRS), 9. člena 1. odstavka Zakona o stvarnem premoženju države, pokrajin in občin - Uradni list RS št. 14/2007 (v nadaljevanju ZSPDPO) in Uredbe o stvarnem premoženju države, pokrajin in občin - Uradni list RS št. 84/2007 (v nadaljevanju Uredba) s predlogom, da Ustavno sodišče RS odloči, da so:

• 1. člen ZVRS - Uradni list RS 47/97,
• 9. člen 1. odstavek ZSPDPO - Uradni list RS 14/2007 in
• Uredba - Uradni list RS št. 84/2007,

v neskladju z Ustavo.

O B R A Z L O Ž I T E V

Državni zbor je sprejel ZSPDPO - Uradni list št. 14/2007. V prvem členu je navedeno, da zakon ureja ravnanje s stvarnim premoženjem države. V členu 3 istega zakona so podrobno navedeni posamezni izrazi v tem zakonu. Omenjen je upravljavec premoženja po čl. 3/1 točka 6, uporabnik premoženja - 3/1 točka 8, državni organ - 3/1 točka 10. Kot drug državni organ je v 3. členu 1. odstavka 12. točke naveden tudi Državni svet RS.

Zakon v prehodnih določbah omenja, kateri zakonski predpisi prenehajo veljati, in sicer v čl. 37 in 38.

Tako je še vedno ostal v veljavi Zakon o spremembah in dopolnitvah Zakona o vladi RS - Uradni list RS št. 47/97. S tem zakonom je bil v prvem členu dopolnjen sedmi člen Zakona o vladi, ki je bil sprejet v letu 1996 (Uradni list RS št. 23/96). Člen 7/2 je namreč določal, da vlada RS upravlja z nepremičninami in drugim premoženjem RS če glede posameznih nepremičnin ni drugače določeno. Zakon - Uradni list RS 47/97 je dosedanjemu besedilu sedmega člena, dodal še tretji odstavek, ki se glasi:
>Ne glede na določbe prejšnjega odstavka z nepremičninami in drugim premoženjem, ki je v uporabi Državnega zbora, upravlja Državni zbor.<

Ni nobenega dvoma, da nepremičnine v Ljubljani ležeče v k.o. Ajdovščina vpisane v vl.št. 697 in 1253 uporablja Državni svet. Z določilom Zakona o spremembah in dopolnitvah zakona o vladi (Uradni list RS št. 47/97) je Državni svet praktično brez kakršnih koli pravic upravljanja in uporabljanja premoženja, zlasti nepremičnin, ki jih nujno potrebuje za svojo dejavnost in v njih tudi deluje.

Določilo iz leta 1997 je v popolnem nasprotju z sedaj veljavnim ZSPDPO, ki je bil sprejet leta 2007. Temeljno pravilo zakonitosti je >lex posterior derogat legi priori< - poznejši zakon razveljavlja prejšnjega. ZSPDPO je v razmerju do Zakona o vladi RS specialni zakon in ima tako poleg naknadnega sprejema še dodatno zakonsko prednost uporabe. Določilo Zakona o spremembah zakona o vladi, ki je bilo sprejeto - Uradni list 47/97 ni odpravljeno, saj ZSPDPO v prehodnih določbah ne omenja, da bi ta zakon prenehal veljati.

Zato je podan logičen zaključek, da je 1. člen Zakona o spremembah in dopolnitvah ZV RS v neskladju z Ustavo RS.

Člen 9 ZSPDPO določa, kdo so upravljavci stvarnega premoženja. Po 1. odstavku tega člena so državni organi in osebe javnega prava, ki jih kot upravljavce določi Vlada Republike Slovenije (v nadaljnjem besedilu: vlada) s sklepom ali jim je pravica upravljanja s stvarnim premoženjem države podeljena z zakonom, podzakonskim predpisom ali aktom o ustanovitvi, ki ga sprejme vlada.

Ta člen je v nasprotju z 10/1 čl. istega zakona, po katerem so drugi državni organi upravljavci stvarnega premoženja, ki ga uporabljajo. Drugi državni organ je Državni svet na osnovi jasne določbe 12. točke 1. odstavka 3. člena ZSPDPO. Člen 10/1 tega zakona neposredno na osnovi zakonske osnove podeli pravico upravljanja drugemu državnemu organu. Tukaj ni nobenega posrednika ali dodatnega postopka in ocenitve. Člen 9/1 tega zakona pa deluje popolnoma v nasprotju s čl. 10. Po tem členu je vlada RS tista, ki bo določala upravljavce stvarnega premoženja države. Člen 9 ne vsebuje nobenih meril, po katerih bo vlada določala upravljavce stvarnega premoženja države. To vodi v arbitrarnost ali splošno presojo, ki je nasprotna načelu zakonitosti.

Vlada RS bo tako določala upravljavce premoženja kot Državni svet ali Državni zbor, čeprav sta to parlamentarni telesi, ki nista podrejena Vladi. To je očitna kršitev ustavnega načela delitve oblasti saj Vlada z določanjem upravljavca stvarnega premoženja, vpliva na eksistenčna vprašanja pogojev delovanja državnega organa, konkretno Državnega sveta.

Člen 9/1 ZSPDPO je v nasprotju z osnovnimi načeli zakonitosti, ustavnosti, delitve oblasti in samostojnosti delovanja posameznih državnih organov zlasti predstavniških teles. Člen 9 vsebinsko razveljavlja čl. 10/1 istega zakona saj podreja upravljavce stvarnega premoženja, presoji Vlade RS, da o tem odloča brez jasnih zakonskih meril.

Čl. 39 ZSPDPO določa, da Vlada v štirih mesecih po uveljavitvi tega zakona izda uredbo s katero uredi vprašanja iz 11., 12., 14., 27., 20., 21., 25., 27., 35., in 36. člena iz tega zakona.
Vlada RS je izdala uredbo o stvarnem premoženju države, pokrajin in občin - Uradni list RS 84/2007 (v nadaljnjem besedilu Uredba). Vlada je izdala Uredbo na podlagi 39. člena ZSPDPO. S to uredbo vlada v čl. 2/1 določa, da so Državni zbor Republike Slovenije, Državni svet Republike Slovenije, Ustavno sodišče Republike Slovenije, Računsko sodišče Republike Slovenije, Varuh človekovih pravic in drug, državni organ, ki ni pravosodni organ ali organ državne uprave, upravljavci stvarnega premoženja, ki ga uporabljajo. Tretji odstavek 2. člena uredbe je v nasprotju s 1. odstavkom istega člena saj določa, kadar isto nepremičnino v lasti države uporablja več uporabnikov, je upravljavec te nepremičnine tisti uporabnik, ki zaseda njen največji del, razen če se uporabniki s sporazumom ne dogovorijo drugače. To določilo je nesprejemljivo, saj odvzame upravljavske pravice tistemu, ki ne uporablja največjega dela nepremičnine.

Vlada je na ta način določila upravljavce, čeprav nima pooblastila iz čl. 39 ZSPDPO; v tem členu ni določeno, da lahko Vlada izda uredbo, s katero bi uredila tudi vprašanja iz 9. člena tega zakona. Uredba je izdana brez zakonodajnega pooblastila.

ZSPDPO se glede pravice upravljanja jasno ločuje na upravljavce, ki po svojih pristojnostih sodijo pod Vlado in na samostojne državne organe, ki ne sodijo pod njo. Omenjeno dejstvo je bilo jasno tudi Vladi vsaj pri sprejemu ZSPDPO, saj je v obrazložitvi k 10. členu (posebne določbe o upravljavcih) navedeno, "da predlog zakona vse bistvene odločitve, za katere niso pristojni sami upravljavci, veže na vlado. Taka ureditev z vidika njihove samostojnosti ni primerna za Državni zbor Republike Slovenije, Državni svet Republike Slovenije, Ustavno sodišče Republike Slovenije, Računsko sodišče, Varuha človekovih pravic in druge državne organe, ki niso upravni ali pravosodni organi, zato zakon predvideva, da so ti organi samostojni upravljavci tistega premoženja, ki ga imajo v svoji uporabi".

S sprejetjem ZSPDPO je Državni zbor vladi odvzel pravico upravljanja s stvarnim premoženjem, ki je v uporabi samostojnih državnih organov, ki so v zakonu tudi izrecno našteti kot >drugi državni organi<. S tem je Državnemu svetu (drug državni organ) dana naloga, da s premoženjem, ki ga uporablja, tudi upravlja. Obenem pa zakon nikjer ne določa, kako naj se obnašata dva samostojna državna organa (npr. Državni svet in Državni zbor ali pa Vlada RS in Predsednik republike), ki uporabljata isto stvarno premoženje. To pomanjkljivost (na katero je vseskozi opozarjal Državni svet v svojem mnenju k takrat še predlogu zakona) je poskušala vlada popraviti s podzakonskim aktom, vendar smo mnenja, da vlada te pristojnosti nima. Vlada nima pravice posegati v razmerja med dvema samostojnima (ustavnima) državnima organoma, saj že sam ZSPDPO jasno loči med upravljavci stvarnega premoženja države, ki sodijo pod Vlado in med upravljavci, ki "jim je pravica upravljanja s stvarnim premoženjem države podeljena z zakonom". ZSPDPO Vladi ni dal pooblastila za nadaljnje podzakonsko urejanje upravljavcev, ki so drugi državni organi; tega pooblastila ji ne daje niti Ustava Republike Slovenije, ki delovanje državnih organov temelji na načelu delitve oblasti. Iz načela delitve oblasti izhaja zahteva po preprečevanju koncentracije oblasti in možnosti njene zlorabe; gre za organizacijsko in funkcionalno samostojnost in neodvisnost nosilcev vseh vej oblasti. Že Zakon o vladi je lex specialis izvzel od upravljanja Vlade Državni zbor, zato v to izvzetje, glede na zahtevo po samostojnosti od Vlade neodvisnih organov, sodijo tudi vsi "drugi državni organi", ki jih določa ZSPDPO.

Ne glede na to, da je takšno podzakonsko urejanje nedopustno, tudi samo po sebi ne odgovori na vprašanje določanja "največjega dela". Tako še vedno ne odgovarja na vprašanje dokončne določitve (razdelitve) prostorov, na podlagi katere bi se šele lahko določil največji del. Za samostojne druge državne organe tudi ne more veljati drugi odstavek 3. člena Uredbe, po katerem vlada izda sklep o določitvi upravljavca nepremičnine, če za posamezno nepremičnino ni mogoče ugotoviti, kdo je njen upravljavec.

Glede na vsebino 3. odstavka 2. člena Uredbe lahko tisti upravljavec nepremičnine, ki zgolj meni, da zaseda njen največji del, samostojno upravlja z nepremičnino, pri čemer lahko drugega prekomerno obremenjuje pri njegovem samostojnem delu. Takšna določba je tako nedopustna tudi z vidika načela pravne države, ki zahteva učinkovito delo vseh državnih organov. Že ZSPDPO bi moral določiti, da se upravljanje v primeru drugih državnih organov, ki uporabljajo isto nepremičnino, določi s sporazumom, ne da se sklenitev sporazuma prepušča prosti presoji tistega organa, ki je močnejši v razmerju do drugega. Močnejši organ navadno ne bo hotel skleniti sporazuma, ker mu bo to pogodu, saj mu že Uredba daje ex offo pooblastilo upravljanja, šibkejši organ pa v takem primeru ostane brez vsakršnih možnosti vplivanja na upravljanje s strani močnejšega uporabnike iste nepremičnine.

25. člen ZSPDPO kot prvo dolžnost upravljanja z nepremičnim premoženjem določa skrb za pravno in dejansko urejenost; ker je postopke upravljanja z nepremičnim premoženjem države dolžan izvajati upravljavec (drugi odstavek), iz tega sledi jasna zaveza po sklenitvi sporazuma, na pa da je ta prepuščen svobodni presoji tistega uporabnika, ki zaseda njen največji del. Tretji odstavek 25. člena je pooblastil vlado za ureditev obsega in načina skrbi za pravno in dejansko urejenost nepremičnega premoženja države, vendar ji tudi po tem členu ni dal pooblastila za določanje enega upravljavca izmed več uporabnikov iste nepremičnine.

Solastnik stavbe (tudi, če je manjšinski deležnik) je še vedno solastnik z vsemi pravicami in obveznostmi v razmerju z njegovim deležem. Najemnik dela nepremičnine je še vedno najemnik, ki ima svoje pravice in odgovornosti. Upravljavec največjega dela ne more odvzeti pravice drugih oziroma razpolagati s tistim delom katerega ostali uporabljajo.

Člen 2 Uredbe je popolnoma nasprotujoč, saj ne upošteva pravic vseh upravljavcev. Uredba je nezakonita, saj je izdana brez zakonske podlage.

Iz gornjih razlogov je zahteva za oceno ustavnosti in zakonitosti utemeljena.