Zahteva za ponovno presojo ocene ustavnosti Zakona o dopolnitvah Zakona o Državnem svetu

Državni svet Republike Slovenije je na 10. seji 8. 10. 2008 na podlagi tretje alineje prvega odstavka 23.a člena Zakona o Ustavnem sodišču Republike Slovenije (Uradni list RS, št. 15/94, 51/07 in 64/07 - UPB) sprejel

Z A H T E V O

za ponovno presojo ocene ustavnosti Zakona o dopolnitvah Zakona o Državnem svetu (Uradni list RS, št. 76/2005) in

P R E D L A G A

 da Ustavno sodišče:

• do končne odločitve začasno zadrži izvršitev Zakona o dopolnitvah Zakona o Državnem svetu (Uradni list RS, št. 76/05), v kolikor se nanaša na funkcijo predsednika, in določi način izvršitve tako, da lahko predsednik Državnega sveta začne svojo funkcijo opravljati poklicno,
• zahtevo obravnava absolutno prednostno in
• po opravljenem postopku razveljavi Zakon o dopolnitvah Zakona o Državnem svetu.

Podrejeno Državni svet predlaga, da Ustavno sodišče izda novo ugotovitveno odločbo, v kateri naj določi način izvršitve odločbe tako, da lahko predsednik Državnega sveta začne opravljati funkcijo poklicno, dokler Državni zbor ne odpravi ugotovljenega neskladja z Ustavo.

OBRAZLOŽITEV

Ustavno sodišče je že odločalo o oceni ustavnosti Zakona o dopolnitvah Zakona o Državnem svetu (v nadaljevanju: ZDSve-A) in izdalo odločbo (U-I-332/05-10 z dne 4. 10. 2005, v nadaljevanju: odločba), da sta 1. in 3. člen, kolikor se nanašata na funkcijo predsednika Državnega sveta, v neskladju z Ustavo. Z ugotovitveno odločbo je Ustavno sodišče naložilo Državnemu zboru, da ugotovljeno neskladje z Ustavo odpravi v šestih mesecih po objavi navedene odločbe v Uradnem listu. Odločba je bila objavljena v Uradnem listu 16. 10. 2007 in niti do izteka šestmesečnega roka, 16. 4. 2008, niti do danes Državni zbor navedenega neskladja z Ustavo ni odpravil.

Državni svet se je za ponovno presojo ocene ustavnosti odločil potem, ko je po izdaji navedene odločbe Ustavnega sodišča dvakrat sam vložil novelo zakona o Državnem svetu, vendar je Državni zbor oba predloga Državnega sveta zavrnil in neskladja z Ustavo ni odpravil. Državni svet je prvo novelo zakona, s katero bi se določila poklicna funkcija predsednika in uredila njegova plača ter drugi njegovi prejemki in pravice, ki izhajajo iz poklicne funkcije, vložil že 26. 10. 2007, torej 10 dni po objavi odločbe Ustavnega sodišča v Uradnem listu. Predlog te novele je Državni zbor zavrnil v tretjem branju s 55-imi glasovi za in le tremi glasovi proti. Za sprejem predloga Državnega sveta je glasovalo natančno isto število poslancev kot za sprejem ZDSve-A v letu 2005, s katero je funkcija predsednika Državnega sveta postala nepoklicna. Za sprejem ZDSve-A je po mnenju Državnega zbora zadostovala navadna, relativna večina, za sprejem predloga Državnega sveta, s katero je Državni svet želel odpraviti neskladje z Ustavo, pa je Državni zbor zahteval absolutno, kvalificirano večino, torej 60 glasov poslancev. Gre za grobo kršitev zakonodajnega postopka v Državnem zboru, ki je po mnenju Državnega sveta razlog za razveljavitev ZDSve-A.

Naslednji dan po zavrnitvi predloga Državnega sveta, torej 7. februarja 2008, je Državni zbor sprejel Zakon o spremembah in dopolnitvah Zakona o sistemu plač v javnem sektorju, na podlagi katerega je predsednik Državnega sveta uvrščen v 64. plačni razred plačne lestvice funkcionarjev zakonodajne veje oblasti. Prehodna določba ureja, da se ta uvrstitev začne uporabljati z dnem, ko predsednik začne opravljati funkcijo poklicno.

Potem ko je Državni zbor zavrnil prvi predlog Državnega sveta, je Državni svet 28. 3. 2008 vložil nov predlog zakona o Državnem svetu, s katerim je ponovno predlagal uvedbo poklicnega predsednika z določitvijo njegove plače ter drugih pravic in prejemkov. Državni zbor je 19. 5. 2008 v drugi obravnavi sprejel sklep, da predlog zakona ni primeren za nadaljnjo obravnavo in tako ni sledil odločbi Ustavnega sodišča.  

Državni svet ugotavlja, da Državni zbor ne izvrši odločbe Ustavnega sodišča, ki je jasna in zaradi protiustavnosti ureditve ZDSve-A vsebuje kratek rok za spremembo neustavne ureditve. Državni zbor tako vzdržuje stanje, ki ni skladno z Ustavo. Državni zbor pri tem neposredno krši 2. člen (načelo pravne države) in drugi odstavek 3. člena Ustave (načelo delitev oblasti), zato Državni svet predlaga, da Ustavno sodišče začasno zadrži prepoved poklicnega opravljanja funkcije predsednika in določi način izvršitve tako, da bo lahko predsednik Državnega sveta funkcijo začel izvajati poklicno neposredno na podlagi odločbe Ustavnega sodišča.

Ustavno sodišče je, kot že navedeno z odločbo, ugotovilo neskladje ZDSve-A z Ustavo. Po mnenju Ustavnega sodišča je predsedniku Državnega sveta treba dati prednost njegovi tesnejši povezanosti z delovanjem tega organa kot celote v razmerju do njegove siceršnje funkcije člana tega organa. Za učinkovito delo Državnega sveta je potrebno zagotoviti stalno razpoložljivost njegovega predsednika, da bi se Državni svet na aktivnosti Državnega zbora lahko pravočasno odzval. Ureditev, ki tega ne zagotavlja, lahko pomeni oviro pri izvrševanju vodstvenih odgovornosti predsednika Državnega sveta in v posledici oteževanje izvrševanja ustavne vloge tega organa.

Državni svet je samostojen ustavni organ v strukturi najvišjih državnih organov. Kot zastopstvo nosilcev socialnih, gospodarskih, poklicnih in lokalnih interesov (člen 96 Ustave) je vključen v zakonodajni postopek Državnega zbora in izvršuje druge pristojnosti (člen 97 Ustave). Te pristojnosti niso samo njegova pravica, ampak tudi dolžnost. Kot ustavni organ mora delovati in zato potrebuje poklicnega predsednika. Da bi lahko izvrševal svoje ustavne naloge, mora Državni svet tekoče spremljati celotno delo Državnega zbora, saj sicer ne bi mogel Državnemu zboru dajati mnenje o vseh zadevah iz njegove pristojnosti (97. člen, prvi odstavek, druga alineja), ne bi mogel v roku sedmih dni vložiti odložilni veto na zakon, ki ga sprejme Državni zbor (97. člen, prvi odstavek, tretja alineja) in v sedmih dneh vložiti zahtevo za razpis zakonodajnega referenduma itd. Odločitve Državnega sveta so torej vezane na zelo kratke, sedemdnevne roke (roki za oddajo mnenj so lahko v primeru skrajšanih in nujnih postopkov v Državnem zboru še krajši), kar dodatno predstavlja potrebo po poklicnem predsedniku.

Brez poklicnega predsednika, ki (upoštevaje dejstvo, da ima ob sebi še 39 nepoklicnih članov iz petih interesnih skupin) lahko vse svoje delovne sposobnosti in svoj čas posveti izvrševanju nalog Državnega sveta, je Državni svet organizacijsko ogrožen pri opravljanju svojih ustavnih nalog. Poklicni predsednik Državnega sveta je nepogrešljiv povezovalni organ nepoklicnih članov in interesnih skupin. Tekoče mora spremljati delo Državnega zbora, da lahko usmerja odzivanje Državnega sveta na odločitve Državnega zbora, usklajevati mora aktivnosti petih interesnih skupin znotraj Državnega sveta itd. Skratka, predsednik mora biti ves čas na razpolago za izvrševanje ustavnih nalog Državnega sveta, saj po zakonu predstavlja Državni svet, pripravlja, sklicuje in vodi seje Državnega sveta ter usklajuje delo Državnega sveta z delom Državnega zbora.

Ustavno sodišče je v obrazložitvi navedene odločbe izpostavilo, da ima predsednik poleg pravic in dolžnosti člana Državnega sveta še dodatne naloge, način plačila za njihovo opravljanje pa v zakonu ni urejen. Vendar pa zakonske naloge niso edine, ki jih opravlja predsednik Državnega sveta. Slednji mora vseskozi skrbeti za pravočasen odziv Državnega sveta na celotno korespondenco, ki prihaja v institucijo, paziti mora na ugled Državnega sveta, udeležuje se vrste protokolarnih zadev ipd. Na Državni svet se predvsem zaradi njegovih pristojnosti v zakonodajnem postopku obračajo številni subjekti, ki spremljajo potek zakonodajnega postopka. Njihov naslovnik je v takšnih primerih neposredno predsednik Državnega sveta.

Prepoved poklicnega opravljanja funkcije predsednika Državnega sveta ni sprejemljiva tudi zaradi tega, ker uvaja neenakopravnost pri kandidiranju in dejansko zožuje kadrovski izbor za predsednika Državnega sveta. Nepoklicni predsednik namreč pomeni, da je predsednik še naprej zaposlen na delovnem mestu, ki ga je opravljal do izvolitve v funkcijo predsednika Državnega sveta. Težko si je predstavljati, da bi funkcijo predsednika Državnega sveta opravljal predsednik uprave gospodarske družbe, samostojni podjetnik, predsednik gospodarske zbornice ali predsednik sindikata tako, da bi v dopoldanskem času opravljal svoje redno delo, v popoldanskem času pa izvajal funkcije predsednika Državnega sveta. Funkcija predsednika ni omejena samo na uro ali dve na dan in še to le v popoldanskem času, pač pa njegove funkcije zahtevajo, da je na razpolago Državnemu svet ves dan. Glede na to, da redno zaposleni član Državnega sveta dejansko ne bi mogel nemoteno izvajati funkcije predsednika (razen če bi dal odpoved), bi takšno funkcijo lahko opravljal le tisti član, ki ima na razpolago dovolj časa. To pa so predvsem upokojeni ali pa nezaposleni člani Državnega sveta. Nepoklicna funkcija predsednika torej po eni strani povzroča neenakopravnost pri kandidiranju za funkcijo predsednika, po drugi strani pa na daljši rok povzroča negativno selekcijo na tej funkciji, kar vsekakor ni primerno za ustavni organ, kot je Državni svet.

Vse zgoraj navedene obveznosti, aktivnosti in pooblastila predsednika Državnega sveta navajamo zato, ker mora po našem mnenju predsednik Državnega sveta svojo funkcijo dejansko opravljati poklicno, saj v nasprotnem primeru lahko pride do številnih problemov v praksi delovanja Državnega sveta. Potreba po poklicnem predsedniku tako obstaja tudi dejansko.

Ustavno sodišče je izdalo ugotovitveno odločbo, s katero je Državnemu zboru zaradi neskladja z Ustavo naložilo spremeniti zakonsko določbo o nepoklicnem opravljanju funkcije predsednika Državnega sveta, vendar Državni zbor tega po preteku skoraj enega leta še vedno ni storil. Ugotovitvena odločba Ustavnega sodišča ni omogočila predsedniku poklicne funkcije, tako da predsednik svojo funkcijo še vedno opravlja nepoklicno. Zaradi tega Državnemu svetu nastaja škoda, saj ne more normalno izvajati svoje ustavno določene vloge. Predsednik še vedno ni zaposlen v Državnem svetu, ampak v gospodarski družbi, kjer je bil zaposlen tudi pred izvolitvijo v Državni svet, kar mu onemogoča nemoteno opravljanje funkcije v Državnem svetu. Določba 1. člena ZDSve-A tako povzroča organizacijsko destabilizacijo Državnega sveta in ogroža njegovo usposobljenost za opravljanje ustavnih nalog. Da bi takšno neustavno stanje preprečili, je Državni svet na Ustavno sodišče naslovil ponovno zahtevo za izdajo nove odločbe, ki bi predsedniku omogočila poklicno opravljanje funkcije, dokler Državni zbor tega ne uzakoni v Zakonu o Državnem svetu.

Državni svet predlaga ne samo začasno rešitev novega načina izvršitve ugotovitvene odločbe Ustavnega sodišča, ampak tudi razveljavitev 1. in 3. člena ZDSve-A. Kot že navedeno, je bil po mnenju Državnega sveta kršen zakonodajni postopek pri sprejemanju ZDSve-A, ker ni bil sprejet z dvotretjinsko večino glasov vseh poslancev, s kakršno je bil leta 1992 na podlagi 98. člena Ustave sprejet Zakon o Državnem svetu  Ustaljeno je pravilo, da se spremembe zakona sprejemajo po enakem postopku oziroma z enako večino, kot je bil sprejet zakon. Potrebno bi bilo, da bi bil ZDSve-A sprejet z dvotretjinsko večino, enako kot ZDSve v letu 1992. To svoje stališče utemeljujemo s prepričanjem, da je ZDSve-A neutemeljeno posegel v ustavni položaj Državnega sveta in s tem ustavno ureditev parlamentarnega sistema. Napako pri sprejemanju ZDSve-A je naknadno ugotovil in priznal tudi Državni zbor, ki sedaj za vsako spremembo ZDSve zahteva absolutno dvotretjinsko večino glasov poslancev. Torej je 55 glasov poslancev pri prvem glasovanju o ZDSve-A in samo 51 glasov poslancev v postopku ponovnega odločanja o tem zakonu (potem ko je nanj vložil veto Državni svet) premalo za sprejem zakona. Opravičljivo ni niti dejstvo, da je bil ZDSve-A sprejet po skrajšanem postopku. Utemeljitev skrajšanega  postopka, češ da gre "za zelo enostavne spremembe veljavnega zakona", ne vzdrži kritike, saj prehod od pravne ureditve poklicnega predsednika Državnega sveta do prepovedi poklicne funkcije predsednika ni "zelo enostavna sprememba", ampak je to bistvena sprememba, ki posega v ustavni položaj in izvajanje ustavnih pristojnosti Državnega sveta.

Ustavno sodišče je v zgoraj navedeni odločbi zapisalo, da izpodbijane ureditve ni razveljavilo, ker bi s tem povzročilo stanje, ki bi bilo prav tako v neskladju z Ustavo, saj zakon ne bi vseboval ureditve poklicnega opravljanja funkcije predsednika Državnega sveta in določitve njegove plače. Položaj se je od sprejema odločbe v oktobru 2007 spremenil, ker je Državni zbor februarja 2008 sprejel Zakon o spremembah in dopolnitvah Zakona o sistemu plač v javnem sektorju. Z navedeno novelo zakona je predsednik Državnega sveta uvrščen v 64. plačni razred plačne lestvice funkcionarjev zakonodajne veje oblasti. V ta zakon so uvrščene samo poklicne funkcije, torej velja enako tudi za predsednika Državnega sveta. Zakonodajalec je torej uredil pravno podlago za izplačilo plače predsedniku Državnega sveta, zato bi lahko, po mnenju Državnega sveta, Ustavno sodišče brez nevarnosti za vzpostavitev stanja, ki je neskladno z Ustavo, razveljavilo ZDSve-A v celoti. Na ta način bi prenehala veljati izrecna zakonska prepoved uvedbe poklicne funkcije za predsednika. Državni svet bi tako lahko tudi v praksi vzpostavil poklicno funkcijo predsednika, kar bi dejansko omogočilo stanje, ki je skladno z Ustavo in Državnemu svetu omogočilo nemoteno izvajanje z Ustavo določenih pristojnosti.

Če Ustavno sodišče presodi, da ne more razveljaviti ZDSve-A, Državni svet predlaga, da Ustavno sodišče izda novo ugotovitveno odločbo, v kateri naj določi način izvršitve odločbe tako, da lahko predsednik Državnega sveta začne opravljati funkcijo poklicno. Takšna ureditev bi veljala začasno, dokler Državni zbor ne odpravi ugotovljenega neskladja z ustavo. Tudi navedena rešitev je v interesu Državnega sveta, saj bi bilo odpravljeno neustavno stanje in s tem omogočeno, da predsednik tudi v praksi začne svojo funkcijo opravljati poklicno.