Predlog za prejem avtentične razlage 218. člena zakona o graditvi objektov

Državni svet Republike Slovenije je na 6. seji, dne 14.5. 2003, obravnaval predlog državnega svetnika Darka Frasa za sprejem avtentične razlage 218. člena zakona o graditvi objektov (Ur.l. RS, št. 110/2002) in na podlagi 86. člena poslovnika državnega sveta (Ur.l. RS, št. 44/93, 14/99) sprejel naslednji

S K L E P:

Na podlagi 149. člena poslovnika državnega zbora državni svet predlaga Državnemu zboru Republike Slovenije, da sprejme avtentično razlago 218. člena zakona o graditvi objektov (Ur.l. RS, št. 110-5387/2002).

Predlog za sprejem avtentične razlage 218. člena zakona o graditvi objektov se glasi:

"Določbe 218. člena Zakona o graditvi objektov (Uradni list RS, št. 110/02, v nadaljevanju: ZGO-1) pomenijo, da se od uveljavitve ZGO-1 odmerja nadomestilo za uporabo stavbnih zemljišč (v nadaljevanju: NUSZ) od tistih zazidanih in nezazidanih stavbnih zemljišč, ki jih določa drugi in tretji odstavek 218. člena ZGO-1. Torej je na novo določena le opredelitev zazidanih in nezazidanih stavbnih zemljišč, od katerih se odmerja NUSZ.

Odmera NUSZ na posameznih tako opredeljenih zazidanih ali nezazidanih stavbnih zemljiščih se vrši v skladu z 60. členom Zakona o stavbnih zemljiščih (Uradni list SRS, št.18/84 in 33/89, Uradni list RS, št. 24/92) v zvezi s prvo alineo 56. člena Zakona o stavbnih zemljiščih (Uradni list RS, št. 44/97). Za nezazidana stavbna zemljišča se NUSZ plačuje od celotne površine nezazidanega stavbnega zemljišča, za zazidana stavbna zemljišča pa se NUSZ plačuje od stanovanjske oziroma poslovne površine stavbe, ki stoji na gradbeni parceli. Pri tistih zazidanih stavbnih zemljiščih, ki gradbene parcele še nimajo določene, pa se do določitve le te NUSZ plačuje na dva načina:

- za del zemljiške parcele, ki predstavlja površino fundusa (zemljišča, na katerem stavba stoji), povečano za faktor 1,5, se NUSZ plačuje od stanovanjske oziroma poslovne površine stavbe, ki stoji na tej parceli;
- za preostali del zemljiške parcele (preostalo površino) pa se NUSZ plačuje kot za nepozidano stavbno zemljišče, in sicer od površine tega dela zemljiške parcele."

O b r a z l o ž i t e v:

Besedilo 218. člena Zakona o graditvi objektov - ZGO-1 (Uradni list RS, št. 110/02) se glasi:

"(odmera nadomestila za uporabo stavbnih zemljišč v prehodnem obdobju)

(1) Določbe prve alinee prvega odstavka 56. člena ZSZ se uporabljajo samo za tista zazidana in nezazidana stavbna zemljišča, ki jih določa ta člen tega zakona.

(2) Za zazidana stavbna zemljišča po tem členu se z dnem, ko se začne uporabljati ta zakon, štejejo tista zemljišča, na katerih so gradbene parcele z zgrajenimi stavbami in gradbenimi inženirskimi objekti, ki niso objekti gospodarske javne infrastrukture in tista zemljišča, na katerih se je na podlagi dokončnega gradbenega dovoljenja začelo z gradnjo stavb in gradbenih inženirskih objektov, ki niso objekti gospodarske javne infrastrukture. Če določena stavba gradbene parcele še nima določene, se do njene določitve za zazidano stavbno zemljišče šteje tisti del površine zemljiške parcele, na kateri stoji takšna stavba (fundus), pomnožena s faktorjem 1,5, preostali del površine takšne zemljiške parcele pa se šteje za nezazidano stavbno zemljišče.

(3) Za nezazidana stavbna zemljišča po tem členu se z dnem, ko se začne uporabljati ta zakon, štejejo tista zemljišča, za katera je z izvedbenim prostorskim aktom določeno, da je na njih dopustna gradnja stanovanjskih in poslovnih stavb, ki niso namenjene za potrebe zdravstva, socialnega in otroškega varstva, šolstva, kulture, znanosti, športa in javne uprave in da je na njih dopustna gradnja gradbenih inženirskih objektov, ki niso objekti gospodarske javne infrastrukture in tudi niso namenjeni za potrebe zdravstva, socialnega in otroškega varstva, šolstva, kulture, znanosti, športa in javne uprave.

(4) Občine morajo odloke o nadomestilu za uporabo stavbnih zemljišč uskladiti z določbami tega člena najpozneje v šestih mesecih po uveljavitvi tega zakona.

(5) Če občina v roku iz prejšnjega odstavka odloka o nadomestilu za uporabo stavbnega zemljišča ne uskladi z določbami tega člena, se po preteku roka iz prejšnjega odstavka začne z odmerjanjem nadomestila za uporabo stavbnega zemljišča od tistih zazidanih in nezazidanih stavbnih zemljišč, ki jih določa ta člen, pri
določanju višine nadomestila za uporabo nezazidanega stavbnega zemljišča pa uporablja vrednost točke, določene z odlokom o nadomestilu za uporabo zazidanega stavbnega zemljišča, sprejetim pred uveljavitvijo tega zakona, kot da bi bile na območju z nezazidanim stavbnim zemljiščem stavbe iz tretjega odstavka tega člena že zgrajene. "

ZGO-1 v 218. členu določa odmero nadomestila v prehodnem obdobju. Pri tem sicer ne pove, kaj je to prehodno obdobje, čeprav bi lahko domnevali, da je zakonodajalec imel v mislih obdobje do uvedbe davka na nepremičnine. V prvem odstavku predmetnega člena določa, da se na podlagi 56. člena Zakona o stavbnih zemljiščih (Uradni list RS, št. 44/97, 67/02, v nadaljevanju ZSZ - 97) uporabljajo do sedaj veljavne določbe o odmeri nadomestila za uporabo stavbnega zemljišča (v nadaljevanju: NUSZ) iz VI. poglavja Zakona o stavbnih zemljiščih (Uradni list SRS, št. 18/84, v nadaljevanju ZSZ - 84), vendar le za tista stavbna zemljišča, ki jih določa ta člen ZGO - 1. Nadalje v drugem in tretjem odstavku istega člena ZGO-1 določa, katera so tista pozidana in nepozidana stavbna zemljišča, za katera se odmerja nadomestilo v prehodnem obdobju. V četrtem odstavku ZGO-1 določa obveznost občin, da uskladijo občinske odloke z določbami tega zakona v roku 6 mesecev od uveljavitve zakona (ZGO-1), se pravi do 01. 07. 2003. Peti odstavek 218. član ZGO-1 pa določa, da v primeru, če občina v roku iz prejšnjega odstavka odloka o nadomestilu za uporabo stavbnega zemljišča ne uskladi z določbami tega člena, se po preteku roka iz prejšnjega odstavka začne z odmerjanjem nadomestila za uporabo stavbnega zemljišča od tistih zazidanih in nezazidanih stavbnih zemljišč, ki jih določa ta člen, pri določanju višine nadomestila za uporabo nezazidanega stavbnega zemljišča pa uporablja vrednost točke, določene z odlokom o nadomestilu za uporabo zazidanega stavbnega zemljišča, sprejetim pred uveljavitvijo tega zakona, kot da bi bile na območju z nezazidanim stavbnim zemljiščem stavbe iz tretjega odstavka tega člena že zgrajene.

Besedilo predmetnega 218. člena ZGO-1 je mogoče razumeti zgolj kot novo definicijo stavbnega zemljišča, ki se uporablja za odmero nadomestila v prehodnem obdobju, medtem ko se odmera vrši skladno z določbami VI. poglavja ZSZ-84, kar izrecno določa tudi prvi odstavek 218. člena ZGO-1. To pomeni, da se odmerja nadomestilo za zazidana stavbna zemljišča od stanovanjske oziroma poslovne površine objekta, za nezazidana stavbna zemljišča pa od površine, ki je po prostorsko izvedbenem načrtu določeno za gradnjo oziroma za katero je pristojni organ izdal lokacijsko dovoljenje. Novost je torej le to, da se pri tistih zazidanih stavbnih zemljiščih, ki še nimajo določene gradbene parcele oziroma funkcionalnega zemljišča, do določitve le te NUSZ odmerja na dva načina. Za površino fundusa objekta, povečano za faktor 1,5, se nadomestilo odmeri kot za pozidano stavbno zemljišče, in sicer od stanovanjske oziroma poslovne površine objekta, ki je na tem zemljišču, za preostali del zemljiške parcele pa se odmeri nadomestilo za nepozidano stavbno zemljišče, in sicer od površine tega dela zemljiške parcele.

Ministrstvo za okolje, prostor in energijo (v nadaljevanju: MOPE) v "kompendiju", ki je objavljen na spletni strani, podaja drugačno razlago predmetnega člena, ki se glasi:

"V zvezi z vprašanji, zakaj še sploh lahko obstaja nadomestilo za uporabo stavbnega zemljišča (v nadaljevanju: NUSZ), saj da zemljišč v družbeni lastnini ni več, prav tako pa tudi ne pravice uporabe, ampak samo lastninska pravica, je potrebno uvodoma pojasniti, da pravna podlaga za obveznost plačevanja NUSZ ni pravica uporabe stavbnega zemljišča v družbeni lastnini, ki je sedaj, po uveljavitvi zakona o lastninjenju nepremičnin v družbeni lastnini (ZLNDL), razen izjem glede na določbe njegovega 1. člena, temveč neposredna uporaba stavbnega zemljišča. Zavezanec za plačilo torej ni (v vsakem primeru) lastnik stavbnega zemljišča, ampak le v primeru, da je lastnik hkrati tudi neposredni uporabnik. Po določbah 62. člena zakona o stavbnih zemljiščih iz leta 1984 (ZSZ-84) so to nadomestilo dolžni plačati taksativno navedeni neposredni uporabniki zemljišča oziroma stavbe ali dela stavbe, in sicer lastnik oziroma najemnik stanovanja oziroma poslovnega prostora. Glede na določbe zakona o poslovnih stavbah in poslovnih prostorih (ZPSPP, Uradni list SRS, št. 18/74 in 34/88), pa se za poslovni prostor seveda ne more šteti le objekt (zgradba) v kateri se poslovna dejavnost opravlja, ampak tudi t.i. zunanje površine.

Ugotoviti pa je tudi potrebno, da je zakonodajalec (začasno) ohranil obveznost plačevanja nadomestila za uporabo stavbnih zemljišč v pričakovanju novega zakona o davku na nepremičnine, ki bo ukinil navedene določbe "starega" zakona o stavbnih zemljiščih, in ker v prehodnem obdobju, dokler predpis o obdavčevanju vseh vrst nepremičnin ne bo uveljavljen, ni mogoče enostavno ukiniti enega od najpomembnejših virov prihodkov občinskega proračuna, glede na določbe zakona o financiranju občin (ZFO, Uradni list RS, št. 80/94 in 56/98), s katerim pa se, kot je znano, zlasti zagotavlja ne le ustrezna (komunalna) opremljenost stavbnih zemljišč, ampak tudi gospodarski in družbeni razvoj samoupravne lokalne skupnosti kot take. Tudi zato je Ustavno sodišče RS, ko je že pred časom prejelo zahtevo za oceno ustavnosti takšnega zakona, ugotovilo, da obveznost plačevanja NUSZ ni v nasprotju z ustavo.

V zvezi z zgoraj navedenim velja še posebej poudariti, da je z zakonom potrebno zagotoviti sistemski vir pridobivanja sredstev vsakomur, če mu drug ali isti zakon nalaga določene obveznosti. To velja tudi za občino oziroma drugo obliko samoupravne lokalne skupnosti, kot jo omogočajo predpisi o lokalni samoupravi. Zato bi prekinitev ali samo drastično zmanjšanje višine nadomestila za uporabo stavbnega zemljišča, ki se jo tudi sicer opredeljuje na podlagi občinskega predpisa, izdanega na podlagi zakona, lahko pomenila tudi občutni zastoj gospodarskega ali drugega razvoja na določenem območju Republike Slovenije. Pri tem pa velja dodati, da skladno z veljavno zakonodajo, ki ureja financiranje občin, NUSZ ni (v absolutnem smislu) namenski prihodek proračuna le za opremljanje stavbnih zemljišč, ker se razporeja v proračun občine za financiranje drugih nalog.

Ne glede na navedeno, pa je potrebno poudariti še tudi naslednje: z reformo lokalne samouprave, je občina postala temeljna lokalna samoupravna skupnost, za razliko od prejšnje občine, ki je bila temeljna družbenopolitična skupnost. Po prejšnjem sistemu je bila občina del sistema državne uprave; njuna razmerja so bila urejena po vertikalno tekoči resorni liniji - občinska uprava je bila podaljšek republiške, podrejena ji je bila tako v organizacijskem, delovnem in nadzornem smislu. Z novo ureditvijo taka razmerja veljajo le še med državnimi organi in njenimi teritorialnimi izpostavami - upravnimi enotami, medtem ko občina v okviru zakonov samostojno organizira svoje službe in njihovo delo. To velja tudi za organiziranje zagotavljanja opremljanja stavbnih zemljišč, ki je tudi po novem ZUreP-1 naloga občine. Njena tozadevna naloga izvira iz njene splošne pristojnosti za urejanje prostora na območju občine, torej tudi, da gospodari s stavbnimi zemljišči na njenem območju ter da je sprotno seznanjena, kako se realizira njena prostorska politika in načrtovane prostorske ureditve, določene z izvedbenimi prostorskimi akti.

Da bi lokalna skupnost vodila aktivno politiko prostorskega urejanja, lahko vsaka občina, v skladu s svojim odlokom o nadomestilu za uporabo stavbnega zemljišča in s prostorskimi akti določeno namensko rabo prostora, sprejme diferencirano vrednost točke za zazidano in nezazidano stavbno zemljišče, kot to tudi sicer opredeljujejo določbe 218. člena prehodnih in končnih določb ZGO-1.

Omeniti pa tudi velja, da je z drugim odstavkom 58. člena zakona o stavbnih zemljiščih iz leta 1984 določeno, da se NUSZ plačuje ne samo na območju mest in naselij mestnega značaja, ampak tudi na drugih območjih, ki so opremljena najmanj z vodovodnim in električnim omrežjem. Podrobnejša merila in pogoje za plačevanje nadomestila pa določa občina v okviru svojih pristojnosti popolnoma samostojno in neodvisno (z odloki).

V zvezi z obveznostjo plačevanja NUSZ velja poudariti tudi to, da gre pri njegovem plačevanju pravzaprav za to, da lokalna skupnost zajame del povečane vrednosti nepremičnine, ki je posledica tujih in ne lastnikovih ali uporabnikovih preteklih vlaganj v razvoj območja, kjer se nahaja nepremičnina, pa tudi za to, da lokalna skupnost iz tega namenskega vira nadomesti del stroškov za graditev, vzdrževanje in obratovanje ustreznega dela komunalne infrastrukture, (npr. javne površine, javna razsvetljava in seveda tudi za novo kanalizacijo, ipd.) oziroma javnih služb (npr. čiščenje javnih površin, odvoz odpadkov neznanega izvora) katerih uporaba se po naravi stvari ne more zaračunavati posameznemu identificiranemu ali naključnemu uporabniku.

Ker so sredstva, zbrana iz NUSZ, eden najbolj "zanesljivih" virov za financiranje drugih nalog občine oziroma druge lokalne skupnosti (glej 22. člen v povezavi z 38. členom ZFO), po 61. členu še veljavnega zakona iz leta 1984 NUSZ določi občinski svet v skladu z dogovorom o usklajevanju meril in območij, na katerih se plačuje nadomestilo in za določanje nadomestila za uporabo stavbnega zemljišča. Takšen dogovor, sklenjen pred uveljavitvijo Ustave Republike Slovenije, še vedno velja, saj je javno objavljen (Uradni list SRS, št. 19/86). To pomeni, da se bo lahko takšen dogovor o "točkovanju" lahko uporabljal tudi na podlagi meril iz 218. člena ZGO-1.
V zvezi z vprašanji, ali se za zazidana stavbna zemljišča plačuje nadomestilo od gradbene parcele ali od stanovanjskih ter poslovnih površin, pa pojasnjujemo, da se je do uveljavitve ZGO-1 plačevalo NUSZ za zazidano stavbno zemljišče tako, kot je to določeno s 60. členom ZSZ-84, torej samo od stanovanjske oziroma poslovne površine, po 1.1.2003 pa se bo takšno NUSZ plačevalo kot seštevek nadomestila od stanovanjskih oziroma poslovnih površin, kot se ga je zaračunavalo doslej, in nadomestila od stavbišča, to je zemljišča, na katerem takšen objekt stoji, s pripadajočim zemljiščem znotraj gradbene parcele oziroma dokler gradbenega parcela še ne bo določena, od zemljišča ob stavbišču, katerega površina se bo izračunala na podlagi drugega odstavka 218. člena ZGO-1.

Ker se je po določbah še veljavnega 60. člena ZSZ-84 za zazidana stavbna zemljišča plačevalo nadomestilo (NUSZ) od stanovanjskih ter poslovnih površin, ne pa tudi (dodatno) še od zemljišča, na katerem takšna stavba stoji in k takšnemu stavbišču (fundusu) pripadajočega zemljišča, ki se je v preteklosti imenovalo "funkcionalno zemljišče", je bilo potrebno s prehodnimi določbami ZGO-1, to je njegovim 218. členom, odpraviti takšne nelogičnosti, da se je npr. za stanovanja v stanovanjskem bloku, ki ni imel niti lastnega dvorišča, plačevalo NUSZ v enaki višini kot za stanovanja v sosednjem bloku, ki pa mu je pripadalo poleg takšnega zemljišče še velika zelenica, lastno otroško igrišča in podobne površine.

Na vprašanja, ali morajo občine, ki do sedaj ne odmerjajo nadomestila, na osnovi tega zakona sprejeti odloke za nadomestilo za uporabo stavbnih zemljišč na celotnem svojem področju, je potrebno odgovoriti, da je odločitev o tem, ali bo občina izkoristila možnost, ki ji jo daje zakon, da si finančno opomore in izvaja svoje razvojne programe tudi s pomočjo sredstev iz NUSZ, zbranih v njenem proračunu, njena odločitev. Občina, ki ne sprejme odloka o nadomestilu za uporabo stavbnega zemljišča, bo pač imela "tanjši" proračun in tudi ne bo mogla pridobivati zemljišč za gradnjo oziroma jih komunalno opremljati, zaradi česar bodo morali investitorji, ki bi želeli graditi na njenem območju, plačevati višje komunalne prispevke. To pa posledično pomeni, da bodo takšni investitorji raje gradili v drugih občinah, ki bodo poskrbele za komunalno opremljena zemljišča.

Na vprašanja, ali bo zato, ker bo potrebno po 1.1.2003 zaradi odmere NUSZ po 218. členu ZGO-1 uskladiti (spremeniti) odlok, kar pa da bo seveda vplivalo tudi na samo plačevanje, za leto 2003 veljala odmera in s tem tudi obveznost plačevanja po dosedanjem predpisu (odloku), ali pa po usklajenem odloku, ki (naj) bi bil sprejet med letom, pojasnjujemo, da je odgovor na to vprašanje potrebno poiskati v pogodbi, ki jo je občina sklenila z DURS v zvezi z odmerjanjem, plačevanjem in izterjavami NUSZ. To seveda pomeni, da v letu 2003 nova odmera, tudi če bi občina že sprejela nov oziroma novelirani odlok o nadomestilu za uporabo stavbnega zemljišča, ne more priti v poštev. Z odmerjanjem in obveznostjo plačevanja NUSZ po novem se bo torej lahko začelo šele v letu 2004."

Razlaga določb predmetnega 218. člena ZGO-1, ki jo podaja MOPE, je očitno bistveno drugačna in po mnenju predlagateljev avtentične razlage nima podlage v določbah predmetnega člena. Med drugim MOPE razlaga, da se je do uveljavitve ZGO-1 plačevalo NUSZ za zazidano stavbno zemljišče tako, kot je to določeno s 60. členom ZSZ-84, torej samo od stanovanjske oziroma poslovne površine, po 1.1.2003 pa se bo takšno NUSZ plačevalo kot seštevek nadomestila od stanovanjskih oziroma poslovnih površin, kot se ga je zaračunavalo doslej, in nadomestila od stavbišča, to je zemljišča, na katerem takšen objekt stoji, s pripadajočim zemljiščem znotraj gradbene parcele oziroma dokler gradbenega parcela še ne bo določena, od zemljišča ob stavbišču, katerega površina se bo izračunala na podlagi drugega odstavka 218. člena ZGO-1. Ministrstvo za okolje, prostor in energijo je kot pripravljalec predloga zakona o graditvi objektov očitno imelo ambicijo s sistemskim zakonom o graditvi objektov urejati enega izmed sistemskih virov (davkov) lokalnih skupnosti, vendar tega ni tako zapisalo v 218. členu. Razen tega je prišlo do vključitve predmetnega člena v predlog zakona šele v zadnji fazi, zato lokalne skupnosti niso bile pravočasno vključene v zakonodajni postopek kot to predvidevata ustava in drugi predpisi. Razlaga ministrstva je v nasprotju z določbo prvega odstavka 218. člena ZGO-1, ki izrecno določa, da se določbe prve alinee prvega odstavka 56. člena ZSZ uporabljajo samo za tista zazidana in nezazidana stavbna zemljišča, ki jih določa ta člen tega zakona.

Prav tako je v nasprotju s petim odstavkom 218. člena ZGO-1 razlaga Ministrstva za okolje, prostor in energijo, da v letu 2003 nova odmera, tudi če bi občina že sprejela nov oziroma novelirani odlok o nadomestilu za uporabo stavbnega zemljišča, ne more priti v poštev in da se bo z odmerjanjem in obveznostjo plačevanja NUSZ po novem lahko začelo šele v letu 2004, saj predmetni peti odstavek izrecno določa, da če občine ne uskladijo odlokov, se po preteku roka začne z odmerjanjem po določbah ZGO-1. Odveč je pripomniti tudi, da v skladu z zakonom o davčnem postopku ni mogoče med letom spreminjati načina in višine odmere, saj gre za letno davčno dajatev, prav tako pa davčna uprava ne more sama začeti odmere, temveč ji mora lokalna skupnost posredovati podatke za odmero.

Razlaga Ministrstva za okolje, prostor in energijo je po mnenju predlagateljev avtentične razlage sporna, ker nima pravne podlage v zakonu, ki edini lahko ureja način odmere NUSZ, poleg tega pa predlagatelj ZGO-1 v razlagi tolmači nekaj, kar je imel namen zapisati v zakonsko besedilo, vendar je zakonsko besedilo drugačno.

* * *

Kot predstavnik državnega sveta bo na sejah državnega zbora in njegovih delovnih teles sodeloval državni svetnik Darko Fras.