Pobuda Petra Požuna za zadržanje izvajanja in spremembo Pravilnika o organizaciji in izvajanju verske duhovne oskrbe v zavodih za prestajanje kazni zapora, vzgojnih zavodih, prevzgojnih domovih in v zavodih za usposabljanje

Državni svet Republike Slovenije je na 12. seji 10. 12. 2008, v skladu z 98. členom Poslovnika Državnega sveta (Uradni list RS, št. 70/08) obravnaval pobudo državnega svetnika Petra Požuna za zadržanje izvajanja in spremembo Pravilnika o organizaciji in izvajanju verske duhovne oskrbe v zavodih za prestajanje kazni zapora, vzgojnih zavodih, prevzgojnih domovih in v zavodih za usposabljanje in na podlagi prvega odstavka 56. člena Zakona o Državnem svetu (Uradni list RS, št. 100/05 - UPB) sprejel naslednji

S K L E P :

Državni svet podpira pobudo in predlaga Ministrstvu za pravosodje, da zadrži izvajanje Pravilnika o organizaciji in izvajanju verske duhovne oskrbe v zavodih za prestajanje kazni zapora, vzgojnih zavodih, prevzgojnih domovih in v zavodih za usposabljanje do odločitve Ustavnega sodišča oziroma da Pravilnik spremeni.

Obrazložitev:

Ministrstvo, pristojno za pravosodje, je 14. 10. 2008 sprejelo Pravilnik o organizaciji in izvajanju verske duhovne oskrbe v zavodih za prestajanje kazni zapora, vzgojnih zavodih, prevzgojnih domovih in v zavodih za usposabljanje (v nadaljevanju: Pravilnik), ki je začel veljati 25. 10. 2008. Pravilnik je bil sprejet za izvedbo 24. člena Zakona o verski svobodi (v nadaljevanju: ZVS). Državni svet meni, da Pravilnik temelji na neustavnem zakonskem predpisu, diskriminatorno ureja vprašanje zaposlovanja duhovnikov ter določa kriterije, ki bi morali biti določeni v ZVS. Državni svet zato predlaga, da ministrstvo zadrži izvajanje Pravilnika do odločitve Ustavnega sodišča oziroma da Pravilnik spremeni.

Državni svet meni, da je Pravilnik v nasprotju z Ustavo Republike Slovenije (v nadaljevanju: Ustava), saj je izdan na podlagi ZVS, natančneje njegovega 24. člena, glede katerega je Državni svet na Ustavno sodišče že vložil zahtevo za presojo ustavnosti in zakonitosti ter o katerega skladnosti z Ustavo Ustavno sodišče še ni odločilo. Državni svet je v zahtevi za oceno ustavnosti tega dela ZVS menil, da je le-ta v nasprotju s 14., 41., 87. in 120. členom Ustave, saj ne določa okvira in kriterijev za organizacijo in izvajanje verske duhovne oskrbe ter vprašanja, ki bi jih moral urediti zakon prepušča v urejanje s podzakonskimi akti.

Omenjeni zakon v 24. členu ureja versko duhovno oskrbo v zavodih za prestajanje kazni. Na podlagi navedenega člena je ministrstvo, pristojno za pravosodje, izdalo Pravilnik, ki določata kriterije za organizacijo in izvajanje verske duhovne oskrbe v prej navedenih zavodih in ustanovah.

Pravilnik, ki ga je izdalo ministrstvo, pristojno za pravosodje, ni v skladu s 120. členom Ustave, saj ZVS v 24. členu ne vsebuje pooblastila za izdajo podzakonskega akta, s katerim bi se versko duhovno oskrbo v zavodih za prestajanje kazni natančneje dopolnilo s podzakonskim aktom. Ustava v drugem odstavku 120. členu določa, da upravni organi opravljajo svoje delo samostojno v okviru in na podlagi Ustave in zakonov, kar pomeni, da podzakonski akti ne smejo vsebovati določb, ki jih v zakonu ni, zlasti ne smejo samostojno odrejati novih ali posebnih pravic ali obveznosti. Zakonsko pooblastilo za izdajo podzakonskega akta mora namreč biti jasno, nedvoumno in opredeljeno z ustreznimi merili in kriteriji, določitev le teh pa ne sme biti prepuščena podzakonskemu aktu. Podzakonski akti torej smejo samo tehnično dopolnjevati, razčlenjevati in opisovati zakon, nikakor pa ne smejo vanj vsebinsko posegati. Pravilnik, ki ga je izdalo ministrstvo, pristojno za pravosodje, pa poleg tega, da deloma dopolnjuje, razčlenjuje in opisuje zakon glede materialnih pogojev za uresničevanje pravice do verske duhovne oskrbe, vsebinsko posega na področje, ki bi ga moral urejati zakon. Določa namreč kriterije za zaposlitev duhovnikov v zavodih za prestajanje kazni, kar je v nasprotju tako s 120. kot tudi 87. členom Ustave.

V nasprotju z 87. in 120. členom so bili nekateri kriteriji namesto z zakonom določeni s podzakonskima aktoma. Pravilnik, ki ga je izdalo ministrstvo, pristojno  za pravosodje, v 3. členu določa kriterije za zaposlitev duhovnikov, kljub temu da nima zakonske podlage, na podlagi katere bi lahko določilo standard, da naloge verske oskrbe opravlja en duhovnik na 500 obsojenih oseb povprečne dnevne zasedenosti vseh zavodov, izračunano iz obdobje enega leta. 3. člen Pravilnika je torej v nasprotju s 120. členom Ustave, saj bi morali biti kriteriji za zaposlitev duhovnikov določeni v zakonu in ne v podzakonskemu aktu, poleg tega pa ministrstvo ni imelo pravne podlage za izdajo podzakonskega akta, ki bi te kriterije kakorkoli natančneje določil ali razdelal.

Način zaposlovanja, kot ga predvideva ZVS in nadalje izpeljuje Pravilnik, v javnem sektorju ni dopusten in je v nasprotju z Ustavo, saj ta v 49. členu določa, da je vsako delovno mesto dostopno vsakomur pod enakimi pogoji. To pomeni, da je prepovedano vsako razlikovanje, izključitev ali dajanje prednosti, ki temelji na rasi, barvi, spolu, veri političnemu prepričanju, nacionalnem ali socialnem poreklu, ki izniči ali ogroža enake možnosti ali postopek pri zaposlovanju ali poklicih, pri tem pa ne gre za razlikovanje, ki je utemeljeno z zahtevano kvalifikacijo za določeno delovno mesto.
ZVS je torej v nasprotju z Ustavo, saj kot pogoj za zaposlitev določa le pripadnost določeni verski skupnosti, ki ni poklicna kvalifikacija, Pravilnik pa le nadaljuje izvajanje tega neskladja. Delovno mesto v javni upravi je torej osebi dosegljivo le v primeru, da pripada določeni verski skupnosti, druge kvalifikacije ali kriteriji pa niso pomembni, saj jih zakon ne zahteva.
Država zaradi ločitve cerkve od države ne more zaposlovati duhovnikov kot neke vrste javnih uslužbencev sui generis, za katere bi veljali drugačni kriteriji in merila (država ne more ovrednotiti višine plače za verska opravila; s tem bi ocenjevala kvaliteto verskega opravila in bi se s tem postavila nad avtoriteto posamezne verske skupnosti, po drugi strani pa ji verska skupnost ne more narekovati, kolikšno višino plače naj ima zaposleni duhovnik) tako od samih javnih uslužbencev kot od samih verskih uslužbencev, ki ne bodo zaposleni.
Za zasedbo delovnega mesta v javnem sektorju je potrebo v skladu z Zakonom o javnih uslužbencih praviloma izvesti javni natečaj, v katerem so razpisani pogoji, katere mora kandidat izpolnjevati, v kolikor želi zasesti delovno mesto. V kolikor je oseba zaposlena v javnem sektorju, zanjo velja sistem plač v javnem sektorju, delovno mesto mora biti sistemizirano, na podlagi sistemizacije pa je določena tudi plača. Glede na to, da ZVS o zaposlitvi ne določa ničesar drugega kot da se duhovnika zaposli, pogoji za zasedbo teh delovnih mest v javni upravi niso v naprej znani, delovno mesto pa ni dosegljivo vsem pod enakimi pogoji.
ZVS tudi določa, da se v sistemu javnih uslužbencev zaposli nekoga ravno zaradi pripadnosti in tesne povezanosti z določeno versko skupnostjo, kar pa pomeni diskriminacijo pri zasedbi delovnega mesta v javnem sektorju zaradi (ne)pripadnosti verski skupnosti. Država na področje notranje organizacije cerkva in verskih skupnosti ne posega, prav tako ne v njihovo izobraževanje. Naloga države je le, da ne ovira pravice posameznika in verske skupnosti, kot osebe zasebnega prava, do izražanja in manifestacije verskega prepričanja. Prav tako je naloga države, da omogoča versko svobodo, ne pa da jo spodbuja in financira. Duhovna verska oskrba je v pristojnosti posamezne verske skupnosti naloga države pa je, za posameznikov, ki so gibalno omejeni zaradi pridržanja, ne ovira pri sodelovanju pri izvajanju obredov v skladu s posameznikovim verskim prepričanjem, v kolikor to želijo. To je mogoče doseči s partnerskim dialogom z verskimi skupnostmi ter olajševanjem dostopa njihovih predstavnikom do teh oseb. S tem je mišljeno, da dobijo posebna dovoljenja za srečanje s pridržanimi osebami tudi izven časa uradnega obiska, omogočanje duhovno verske oskrbe pa ne pomeni, da je potrebno duhovnike zaposliti. Država lahko z verskimi skupnostmi sklene dogovor o sofinanciranju dejavnosti oziroma delitvi stroškov, kar se pa lahko stori tudi v okviru določenih državnih programov.

Pravilnik pri določitvi standarda duhovne oskrbe ne določa, da mora biti zaposleni duhovnik (oziroma duhovnik, s katerim je sklenjena pogodba civilnega prava) pripadnik iste verske skupnosti kot predpisano število obsojencev. S tem je predstojnikom zavodov prepuščeno arbitrarno odločanje z duhovnikom katere verske skupnosti bo sklenil pogodbo o zaposlitvi oziroma drugo pogodbo civilnega prava. Pravilnik namreč določat le zaposlitev glede na število obsojenih oseb ne glede na njihovo versko pripadnost, kar pa je v nasprotju z dikcijo zakona, ki določa, da se duhovnika zaposli, v kolikor je v vsej državi dovolj veliko število pridržanih oseb iste veroizpovedi.

Kot že omenjeno, ZVS kot kriterij za potrebo za zaposlitev duhovnikov določa le dovolj veliko število pridržanih oseb iste veroizpovedi, ne določa pa kako bo pristojno ministrstvo pridobilo podatke o številu pripadnikov posamezne verske skupnosti.
Kriteriji oziroma standardi verske duhovne oskrbe, ki so določeni s Pravilnikom zahtevajo zbiranje in obdelavo osebnih podatkov, česar pa ZVS ne določa. Podatki o verski pripadnosti so osebni podatki, ki se v skladu z Zakonom o varstvu osebnih podatkov lahko obdelujejo le, če obdelavo osebnih podatkov in osebne podatke, ki se obdelujejo, določa zakon ali če je za obdelavo določenih osebnih podatkov podana osebna privolitev posameznika. Prav tako mora biti namen obdelave osebnih podatkov določen v zakonu, v primeru obdelave na podlagi osebne privolitve posameznika pa mora biti posameznik predhodno pisno ali na drug ustrezen način seznanjen z namenom obdelave osebnih podatkov. Glede na to da ZVS namena zbiranja teh osebnih podatkov ne predvideva, ministrstvo pa nima pristojnosti predpisati postopka zbiranja teh podatkov in njihove obdelave, se ZVS in Pravilnik niti ne moreta izvajati, saj ministrstvo, pristojno za pravosodje, ne more vedeti, koliko duhovnikov lahko zaposlijo. Uporaba statističnih podatkov iz slovenskega popisa pa tudi ne sme biti pravna podlaga, saj prebivalci, ko je bilo zastavljeno vprašanje o pripadnosti verski skupnosti, s tem namenom zbiranja niso bili seznanjeni in zato soglasja k takemu zbiranju in obdelavi podatkov niso dali. Iz navedenega torej izhaja, da bi ministrstvi oz. zavodi ter ustanove, ki spadajo v njun okvir, morali pričeti zbirati te podatke ter jih obdelovati, za kar pa nimajo pravne podlage.
Ustavno sodišče je v odločbi OdlUS, U-I-92/01 navedlo, da je naloga državne statistike ni zagotavljanje podatkov državnim organom, organom lokalne skupnosti ali nosilcem javnih pooblastil za izvrševanje njihovih upravnih ali drugih nalog. Državna statistika zbira podatke in jih uporablja izključno v statistične namene, država pa si mora za potrebe izvrševanja upravnih nalog zagotavljati podatke sama, podatki, zbrani s popisom prebivalstva, pa se uporabljajo izključno v statistične namene. Zbrani podatki iz zadnjega popisa prebivalstva niso bili zbrani z namenom ugotavljanja števila vernikov, poleg tega pa drugi odstavek 41. člena Ustave omogoča, da se posameznik ni dolžan opredeliti glede svojega verskega prepričanja (negativna svoboda vere), zato so podatki iz popisa prebivalstva za določanje pravic verskim skupnostim nezanesljiv vir informacij.

Ustava v 7. členu določa, da so država in verske skupnosti ločene ter da so verske skupnosti enakopravne; njihovo delovanje je svobodno. Iz te določbe torej izhaja, da je Slovenija laična država, ki omogoča svobodo religije, spoštuje pravico verskih skupnosti do opravljanja njihovega poslanstva, omogoča njihovo delovanj ter z njimi v določeni meri sodeluje. Naloga države torej ni, da zagotavlja versko oskrbo, temveč da jo omogoča. To pomeni, da ustvarja pogoje, da osebe, ki želijo duhovno versko oskrbo, do nje nemoteno pridejo, da je le-ta nemoteno nudena, ni pa naloga države, da to oskrbo neposredno financira in zanjo skrbi, saj je verska duhovna oskrba naloga posamezne verske skupnosti.

Prav zaradi značilnosti Republike Slovenije, da je laična država morajo biti vse verske skupnosti enakopravne (7. člen Ustave), vsem osebam, ki se kakorkoli znajdejo na njenem ozemlju, kot obiskovalci, oskrbovanci, priprte osebe, itd, pa mora biti dana možnost da izpovedujejo svoje versko prepričanje ali drugo opredelitev ter pridejo do take verske duhovne oskrbe, kot jo zagotavlja  verska skupnost (41. člen Ustave).

Poleg verskih skupnosti se v Republiki Sloveniji s pomočjo posameznikom, tudi duhovno, ukvarjajo nekatere nevladne institucije , vendar država ne zagotavlja njihovega delovanja, temveč le omogoča in olajšuje njihovo delovanje. V določeni meri zagotavlja sredstva za njihovo delovanje, ki jih te organizacije dobijo na podlagi javnih razpisov. Tudi v teh organizacijah delujejo usposobljene osebe, ki pa jih država ne zaposluje. Državni svet meni, da bi se moralo verske skupnosti obravnavati enakopravno z drugimi osebami zasebnega prava in nevladnimi organizacijam, ki za svoje delovanje proračunska sredstva pridobivajo na javni natečajih na podlagi predstavljenih in pripravljenih programov.  S tem, ko se verska duhovna oskrba financira iz proračunskih sredstev ministrstva za pravosodje, se posega tudi v kvaliteto storitev, ki se morajo financirati iz teh sredstev, ki pa so namenjena vsem osebam enakopravno, ne glede na njihovo versko pripadnost.

* * *

Državni svet Republike Slovenije predlaga Ministrstvu za pravosodje, da pobudo preuči in v skladu z 98. členom Poslovnika Državnega sveta (Uradni list RS, št. 70/08) nanjo v roku 30 dni odgovori.