Zapisnik 6. izredne seje Državnega sveta Republike Slovenije

Seja je bila v torek, 24. junija  2008.

Predsednik je pričel 6. izredno sejo Državnega sveta Republike Slovenije, ki jo je sklical na podlagi 53. člena Zakona o Državnem svetu  in na podlagi  51., 51 .a  in  51. b in petega odstavka 53. člena Poslovnika Državnega sveta Republike Slovenije.

Seja se je začela ob 15. in se zaključila ob 16.32 uri.

Opravičili so se:

• Boris Šuštaršič
• Peter Vrisk
• Bojan Papič
• Jože Mihelčič
• mag. Dušan Črnigoj
• Boris Popovič

Na sejo je bil vabljen:

• dr. Lovro Šturm, minister za pravosodje

Seje sta se udeležila:

• dr. Lovro Šturm, minister za pravosodje
• Robert Marolt, državni sekretar na Ministrstvu za pravosodje

* * *

O sklicu seje je predsednik obvestil predsednika Državnega zbora Franceta Cukjatija, dr. med. in  predsednika Vlade Janeza Janšo.

* * *

S sklicem dne 23. 6. 2008 ste prejeli predlog dnevnega reda, ki je bil naslednji:

• Zakon o odvetniški tarifi (ZOdvT)

 

DNEVNI RED

Predsednik je predlagal naslednji dnevni red:

• Zakon o odvetniški tarifi (ZOdvT)

Predlagan dnevni red je bil sprejet (24 državnih svetnikov je prijavilo prisotnost, 20 jih je glasovalo za, nihče ni bil proti niti se glasovanja ni vzdržal).

 

K  1. točki dnevnega reda: Zakon o odvetniški tarifvi (ZOdvT)

Državni zbor je zakon sprejel na 40. seji v torek, 17. junija 2008, in je bil isti dan posredovan državni svetnici in svetnikom po elektronski pošti.

Zahtevo za sklic izredne seje in predlog z obrazložitvijo za sprejem odložilnega veta skupine državnih svetnikov (prvopodpisani Mihael Jenčič) so prejeli s sklicem in na klop.

Predlog za odložilni veto je obravnavala Komisija za državno ureditev.
Poročilo komisije in predlog sklepa so prejeli na klop.

Obrazložitev je v imenu predlagateljev predloga za odložilni veto podal državni svetnik Mihael Jenčič.

Stališče Komisije za državno ureditev je podal predsednik komisije Bogomir Vnučec.

Obrazložitev je v imenu predlagateljev predloga zakona podal minister za pravosodje dr. Lovro Šturm.

Razpravljali so Mihael Jenčič, Marijan Klemenc, Milan Ozimič, prof. dr. Jože Mencinger Rastislav Jože Reven. Alojz Kovšca, dr. Janvit Golob, mag. Stojan Binder, Jernej Lampret, Drago Ščernjavič, Jože Korže, Mihael Jenčič.

Predsednik je zaključil razpravo in predlagal, da Državni svet sprejme naslednji sklep:

Državni svet Republike Slovenije je na 6. izredni seji 24. 6. 2008, ob obravnavi Zakona o odvetniški tarifi, ki ga je Državni zbor Republike Slovenije sprejel na 40. redni seji 17. 6. 2008, na podlagi tretje alineje prvega odstavka 97. člena Ustave Republike Slovenije, sprejel

Z A H T E V O

da Državni zbor Republike Slovenije ponovno odloča o Zakonu o odvetniški tarifi (ZOdvT).

Obrazložitev:

Ustava Republike Slovenije v 137. členu opredeljuje odvetništvo kot del pravosodja, kot samostojno in neodvisno službo, ki jo ureja zakon.

Odvetništvo kot ustavno kategorije opredeljujejo trije temeljni poudarki:
- odvetništvo je del pravosodja
- odvetništvo je samostojno in neodvisno in
- odvetništvo je služba, ki jo ureja zakon.

Glede na navedeno ima odvetništvo v državi posebno vlogo in pomen, vloga odvetnika je pomembna zlasti v okviru izvrševanja sodne oblasti kot protiutež državnim posegom v človekove pravice in temeljne svoboščine v represivnih postopkih, na drugih pravnih področjih pa nudenje pravne pomoči državljanom in državljankam.

Najpomembnejši vidik vloge odvetništva je tako varstvo človekovih pravic in temeljnih svoboščin posameznika v kazenskih postopkih in drugih javnopravnih postopkih, kjer posameznik uveljavlja svoje pravice ali pravne koristi proti državi in njenemu aparatu. Za državo, kjer je zajamčeno spoštovanje človekovih pravic in temeljnih svoboščin, načelo zakonitosti in vladavina prava, je organizacija in delovanje samostojnega in neodvisnega odvetništva v javnem interesu.

Da lahko odvetništvo svoje naloge učinkovito opravlja in učinkovito nudi kvalitetne in pravilne pravne storitve posameznikom, mora biti neodvisno in samostojno.

Odvetništvo mora tako biti ločeno od vseh treh vej oblasti, ker mora nuditi posamezniku garancijo za varstvo njegovih pravic in pravnih koristi zoper vse tri veje oblasti,  država pa na odvetniški poklic in opravljanje odvetniških storitev ne sme imeti večjega vpliva, kot je nujno potrebno zaradi varovanja javnega interesa, zgolj tako, da nadzoruje zakonitost dela odvetnikov in varuje stranke pred njihovimi zlorabami.

Eden najpomembnejših, če ne najpomembnejši vidik neodvisnosti odvetniškega poklica je ekonomska neodvisnost. Odvetnik bi zato moral biti ekonomsko neodvisen od države in s tem vsakokratne oblasti.

Plačilo za delo odvetnika zaradi povedanega ne bi smelo biti avtoritativno in enostransko določeno s strani države. Takoj, ko država po ustavi sicer samostojnemu in neodvisnemu poklicu določa ceno njegovega dela in plačilo za to delo, o neodvisnosti in samostojnosti tega poklica ni več mogoče govoriti, saj je neposredno ali posredno odvisen od vsakokratne oblasti, ki določa, kdaj, koliko in če sploh, bo lahko dobil plačilo za opravljeno delo.

Prav slednje je pomanjkljivost Zakona o odvetniški tarifi.

Kljub ustavni določbi 137. člena Ustave RS o samostojnosti in neodvisnosti odvetniškega poklica je z zakonom zakonodajna oblast na predlog izvršilne oblasti, kot da gre za javno službo v okviru državne uprave in uslužbenska razmerja, avtoritativno in enostransko, brez kakršnekoli oblike sodelovanja odvetništva pri sprejemanju predpisa regulirala ceno za opravljanje storitev.

Odvetništvo je samostojen in neodvisen poklic in velja ustavna določba 137. člena Ustave Republike Slovenije, na podlagi katere odvetništvu zakonodajna oblast preprosto ne sme enostransko z zakonom določiti cene njegovih pravnih storitev in s tem odločati o ekonomski neodvisnosti in samostojnosti odvetništva.

Eden izmed pomembnih elementov ekonomske samostojnosti pa je tudi njihova relativna stabilnost.

Vselej je namreč podana grožnja samostojnosti in neodvisnosti odvetništvu, če lahko vsakokratna oblast, po svojih trenutnih političnih potrebah, znova in znova z zakonskim aktom posega v plačilo za opravljeno delo odvetnika, ne da bi sami odvetniki smeli in mogli soodločati pri oblikovanju cene.

Zakonu se očita predvsem,

• da  brez razumne potrebe po zaščiti javnega interesa posega v avtonomijo in samostojnost odvetniškega poklica kot ustavno zagotovljeno vrednoto v javnem interesu,

• da zakon zasleduje samo politične cilje z neuravnoteženim in navideznim nižanjem cen za opravljeno odvetniško storitev, pri čemer je predlagatelj zakona našel široko podporo med državljani, ne da bi prikazal  realne pozitivne učinke sprejetega predpisa zanje.

Da je samostojnost odvetništva in samostojno odločanje, seveda z regulativno funkcijo zastopnikov javnega interesa oz. uporabnikov odvetniških storitev osnova za neodvisno odvetništvo, je spoznala celo oblast v prejšnji totalitarni državi, ki je v letu 1965 sprejela Zakon o odvetništvu z načelom, da "nagrado in povračilo stroškov za svoje delo zaračunavajo odvetniki po tarifi, ki jo sprejme zbor odvetniške zbornice v soglasju z Republiškim izvršnim svetom, če ni v republiškem predpisu določen kakšen drug organ, ki daje soglasje."

Predlagatelji tako menimo, da bi tudi v novi demokratični državi morali odvetniki ostati samostojni pri svojem delu, torej zlasti tudi ekonomsko samostojni, za kar imajo osnovo v 137. členu Ustave RS oziroma je takšno določanje cene odvetniške storitve, kakršno je v ZOdvT, neustavno.

 

***

Po 74. členu Ustave RS je gospodarska pobuda svobodna.

V 1. členu Zakona o odvetništvu je določeno, da se odvetništvo opravlja kot svoboden poklic. Po 2. členu istega predpisa odvetnik v okviru opravljanja odvetniškega poklica pravno svetuje, zastopa in zagovarja stranke pred sodišči in drugimi državnimi organi, sestavlja listine in zastopa stranke v njihovih pravnih razmerjih.

Odvetniki opravljajo pravne storitve na trgu, le v majhnem deležu svojih storitev pa imajo odvetniki monopol (izključna pravica za zastopanje strank) pri nudenju pravnih storitev pri:

- zagovoru obdolžencev v kazenskih postopkih in
- vlaganju izrednih pravnih sredstev v posameznih vrstah sodnih in drugih postopkov, kjer razen odvetnika nobena druga oseba ne more biti zagovornik oz. pooblaščenec stranke.

Na vseh drugih področjih in pri vseh drugih opravilih odvetniki svoje storitve opravljajo v tržnih pogojih, kjer si konkurirajo z različnimi fizičnimi in pravnimi osebami, ki opravljajo storitve pravnega svetovanja v takšni ali drugačni obliki (razne vrst pravnih svetovanj, t.i. odškodninske družbe, posredniške agencije, pravnoinformacijske pisarne in podobno). Ti subjekti, ki nastopajo na istem konkurenčno upoštevnem trgu, niso regulirani s strani države kot je odvetniški poklic, tako glede pogojev organiziranosti, opravljanja dejavnosti kot tudi cen storitev.

Z zakonom o odvetniški tarifi zakonodajna oblast enostransko z zakonom določa ceno odvetniške storitve, na katero odvetnik nima vpliva.

S tem država posega v svobodno obnašanje gospodarskega subjekta na trgu, k oblikovanju cene na podlagi ponudbe in povpraševanja na trgu. 

Primera, da bi država z zakonom določala ceno za storitve zasebnemu gospodarskemu subjektu, v Republiki Sloveniji ni.

Zakonsko dopustne omejitve, vendar le v izjemnih okoliščinah, so le začasno predvidene z Zakonom o preprečevanju omejevanja konkurence.

Razumnih in nujnih razlogov v javnem interesu, ki bi narekovali tako rigorozno, trajno ureditev cen za storitve s strani države, predlagatelj zakona ni izkazal. Zasledovana bistvena pozitivna učinka sprejetja zakona, in sicer

1. tržni: znižanje cen storitev za uporabnike (stranke) in
2. javnopravni: zmanjšanje sodnih zaostankov

ne moreta kot javni (splošni) interes pretehtati nad pravico posameznika do svobodne gospodarske pobude.

Prvi razlog, ki bi naj izkazoval javni interes, to je znižanje cene odvetniške storitve za uporabnike  je z ozirom na nastopanje odvetnika kot izvajalca samostojnega poklica na trgu v konkurenčnem okolju z drugimi ponudniki pravnih storitev nesmiseln. Odvetniki nimajo monopola nad pravnimi storitvami, da bi bilo to potrebno omejevati z oblastnimi ravnanji.  Cena za te storitve se oblikuje na trgu, zato zakonsko nižanje ni potrebno. Če je previsoka, gre lahko uporabnik k drugemu neodvetniškemu subjektu, ki nastopa na istem trgu.

Javni interes za približanje storitev z znižanjem cene samo enemu izvajalcu segmenta uporabnikom tako ni podan.

Drugi pričakovani pozitivni učinek omejevanja svobodne gospodarske pobude v konkretnem primeru pa naj bi bilo zmanjševanje sodnih zaostankov.

Gre za posledico, ki bi jo naj poseg v svobodno gospodarsko pobudo ustvarjal na javnopravnem področju. Javni interes za zmanjšanje sodnih zaostankov z zakonsko regulirano ceno odvetniške storitve ne more pretehtati nad ustavno pravico do svobodne podjetniške pobude. Sistemske probleme države v zvezi s sodnimi zaostanki (ker zaostanki očitno so sistemski problem, kar je ugotovilo tudi ESČP v Strassbourgu) je država dolžna le-te odpraviti z drugimi ukrepi, s katerimi se manj posega v pravice in pravne koristi posameznikov (zaposlitev dodatne delovne sile, poenostavitev sodnih postopkov...), še zlasti zato, ker sprejete določbe ZOdvT ne zagotavljajo zmanjšanja sodnih zaostankov zaradi možnosti sporazuma sklenitev med odvetnikom in stranko, brez omejitev glede višine dogovorjene cene storitve.

Tak sporazum pa vzpodbuja, če seveda obstaja interes, da pogodbenika, kolikor je le mogoče, zavlačujeta sodne postopke.

Predlagatelj še v zvezi s pravico do svobodne gospodarske pobude, pravico do oblikovanja cene na trgu in pravice do poštene konkurence (74. člen Ustave RS) navaja, da so te pravice, kot jih pozna Ustava z bistveno enako vsebino kot temeljne svoboščine zapisane tudi v acquis communitaire Evropske unije.

Gre za temeljno svoboščino pravnega reda EU. V preteklosti je zaradi podobno nedopustne regulacije cen odvetniških storitev kakor jih predpisuje ZOdvT pred Sodiščem pravice v Luksemburgu že tekel postopek v zadevi Manuele Arduino (C 35/99). Sodišče evropskih skupnosti je sicer priznalo interes države, da lahko sodeluje pri oblikovanju cen odvetniških storitev zaradi varstva pravic uporabnikov takih storitev, vendar pa je tudi zaključilo, da so avtoritativni posegi v ekonomsko neodvisnost (določanje tarife, plačila za odvetniško delo) odvetništva s strani državne oblasti nedopustni, v kolikor odvetniška organizacija nima možnosti soodločati o določitvi cen.

Takšni državni posegi so v imenu javnega interesa pogojno dopustni le v primeru, da ima odvetniško združenje pri določitvi cene pomembno vlogo in vpliv, ter da se cena odvetniške storitve določi z njihovim pristankom, kot je glede na svobodno gospodarsko pobudo in opravljanje gospodarske dejavnosti tudi primerno.

Podobno tudi sodba istega sodišča v zadevi Autotransporti Librandi (C 38/97).

Po ZOdvT odvetniki nimajo možnosti soodločanja.

Z ZOdvT si je država tako v celoti brez kakršnegakoli sodelovanja odvetništva vzela pravico, da sama avtonomno po lastnem preudarku določi vrednost storitve, čeprav odvetniki opravljajo svoje delo zlasti na prostem trgu v konkurenčnem okolju z drugimi gospodarskim subjekti.

Zakon o odvetniški tarifi tako nasprotuje tudi pravnemu redu EU, zlasti pa tudi določbi 74. člena Ustave RS.

* * *

Konkretne pripombe na določbe ZOdvT:

1. ZOdvT pa tudi ni usklajen s številnimi veljavnimi zakoni.
   V smislu drugega odstavka 1. člena ZOdvT opravlja odvetnik pravno storitev na podlagi mandatnega razmerja.
   Mandatna pogodba je urejena v 17. poglavju Obligacijskega zakonika, ki v tretjem odstavku 766. člena določa, da ima prevzemnik naročila (torej odvetnik) pravico do plačila za svoj trud. Obligacijski zakonik govori o plačilu tudi v 778. členu in 779. členu, ZOdvT pa brez izjeme uporablja namesto plačila pojem "nagrada", ki bi jo naj odvetnik prejel za opravljeno delo.
   Gre za neprimeren in neustrezen izraz, ki v ničemer ne odraža narave sklenjene mandatne pogodbe in nasprotuje kogentnim določbam OZ. 
2. Zakon je v neskladju z Zakonom o brezplačni pravni pomoči, saj le ta ne predvideva posebnega postopka, v katerem bi odvetnik zastopal prosilca za dodelitev brezplačne pravne pomoči (člen 15 in 32 ZOdvT), organ, ki odloča o pravni pomoči, mora odvetnika postaviti na osnovi seznama, ki se vodi pri njem. Prošnjo za dodelitev brezplačne pravne pomoči prosilec izpolni na formularju. Organ v smislu 30. člena ZBPP določi odvetnika stranki (in ne dodeli). 
3. Določba 35. člena ZOdvT je v tretjem odstavku v izrecnem nasprotju z določbo 78. člena in 81. člena ZZZDR. V postopku razveze zakonske zveze lahko sodišče po vloženi tožbi odloča le še o varstvu, vzgoji in preživljanju skupnih otrok ter o preživnini za razvezanega zakonca, ne more pa odločati o delitvi skupnega premoženja in drugih ureditvah pravnih razmerij, ki jih predvideva ZOdvT.
4. ZOdvT ni usklajen s predpisi, ki urejajo postopek pred sodišči:
   • 33. člen v drugem odstavku predvideva, da bi lahko pred poslovnim potovanjem odvetnik zahteval od sodišča, naj odloči o utemeljenosti njegovega potovanja, ki ga namerava opraviti za stranko. V zakonu o pravdnem postopku, v zakonu o nepravdnem postopku ali zakonu o kazenskem postopku tovrstnih določb ni in sodišče po veljavnih predpisih za tovrsten preizkus utemeljenosti potovanja ni pristojno za odločanje.
   • preizkus možnosti uspeha pravnega sredstva, predviden v 11. členu ZOdvT, ni urejen z nobenim postopkovnim predpisom, ni določen ne postopek ne kriteriji za sprejemanje odločitev.
   • v 37.členu ZOdvT predvideva določitev "pavšalne nagrade" o kateri odloča predsednik sodišča, pred katerim teče kazenski postopek. Zakon ne predvideva nikakršnih kriterijev za odločanje o utemeljenosti oz. neutemeljenosti predloga, tudi ne postopka.
5. V 42. členu ZOdvT je določba, da minister, pristojen za pravosodje, s pravilnikom določi način sodelovanja odvetniške zbornice, sodišč, državnega pravobranilstva, državnega tožilstva, notarske zbornice in nevladnih organizacij pri spreminjanju ali dopolnitvi zakona, ki ureja odvetniško tarifo.
   Določba nasprotuje obsegu javnega interesa, ki bi ga naj zasledoval predlagatelj zakona, saj pooblašča tudi organe, ki nimajo nikakršnega vpliva na delo oziroma opravljanje odvetniškega poklica za spreminjanje in dopolnitev zakona, ki ureja odvetniško tarifo: npr. sodišča, državno pravobranilstvo, državno tožilstvo, notarsko zbornico.
6. Cena opravljene odvetniške storitve ni določena v sorazmerju z količino in zahtevnostjo opravljenega dela, truda in strokovnega znanja odvetnika.
   Višina odvetniških storitev, določenih s sedaj še veljavno tarifo, je temeljila na izračunu stroškov poslovanja povprečne odvetniške pisarne v RS.
   S sprejemom ZOdvT se stroški poslovanja ne bodo spremenili, zato bodo odvetniki, tako je pričakovati, praviloma s strankami sklepali pisne dogovore v smislu prvega odstavka 4. člena ZOdvT. Tako bo tudi v bodoče stranka morala (po dogovoru) plačati odvetniku storitev v celoti glede na opravljen obseg dela, kot bi bila izračunana po sedaj veljavni tarifi, sodišča pa tega dogovora ne bodo smela upoštevati in jih v breme stranke, ki v sporu ne bo uspela, ne bo smelo prisoditi. Stranka, ki bi ob gornji predpostavki n. pr. v delovnem sporu zaradi prenehanja delovnega razmerja v celoti uspela s svojim zahtevkom, bi morala plačati odvetniku storitev iz dogovora, sodišče pa ji bo priznalo le minimalne stroške postopka, ki jih po zagotavljanju predlagatelja določa ZOdvT.
   Preprost primer tako pokaže, da ni v javnem interesu rešitev, ki jo ponuja ZOdvT oziroma da bi s potrditvijo tega zakona bili prikrajšani vnovič državljani z najnižjimi dohodki v RS. 

* * *

Za poročevalca je bil določen državni svetnik Mihael Jenčič.

Predlagan sklep NI BIL sprejet (29 državnih svetnikov je prijavilo prisotnost, 10 jih je glasovalo za, 14 jih je bilo proti in 5 se jih je glasovanja vzdržalo).

Predsednik je zaključil 6. izredno sejo Državnega sveta ter se državni svetnici in  svetnikom ter vabljenim, ki so se vabilu odzvali, zahvalil za sodelovanje in razpravo.