Zahteva za začetek postopka za oceno ustavnosti in zakonitosti drugega odstavka 62. člena Zakona o Državnem svetu

Državni svet Republike Slovenije je na 28. seji dne 07. 07. 2010 na podlagi tretje alineje prvega odstavka 23.a člena Zakona o Ustavnem sodišču (Uradni list RS, št. 64/07 - UPB1 in 108/07 - Skl.US: U-I-259/07-10) sprejel

Z A H T E V O

za začetek postopka za oceno ustavnosti in zakonitosti drugega odstavka 62. člena  Zakona o Državnem svetu (ZDSve-UPB1; Ur. l. RS, št. 100/05, 95/09 - odl. US: U-I-248/08; v nadaljevanju: ZDSve).

Državni svet Republike Slovenije (v nadaljevanju: Državni svet) predlaga, da Ustavno sodišče Republike Slovenije (v nadaljevanju: Ustavno sodišče) ugotovi, da je drugi odstavek 62. člena ZDSve v delu, ki se nanaša na nadomestilo izgubljenega zaslužka v neskladju z načelom pravne države iz 2. člena in načelom enakosti iz 14. člena Ustave Republike Slovenije (Ur.l. RS, št. 33I/91, 42/97, 66/00, 24/03, 69/04, 68/06; v nadaljevanju: Ustava).

Državni svet predlaga, da Ustavno sodišče drugi odstavek 62. člena v zgoraj navedenem delu razveljavi.

Obrazložitev

Državni svet meni, da je drugi odstavek 62. člena ZDSve v delu, ki se nanaša na nadomestilo izgubljenega zaslužka, v neskladju z Ustavo iz razloga kršenja načela pravne države iz 2. člena in načela enakosti iz 14. člena Ustave.

Funkcija državnih svetnikov je častna. Kaj natančno pomeni termin "častna funkcija", je težko natančno opredeliti. Pojavlja se ne samo v ZDSve, ampak tudi v 26. členu Zakona o volitvah v Državni zbor (ZVDZ-UPB1; Ur.l. RS, št. 109/06, 54/07 - odl.US: U-I-7/07-22, Up-1054/07-24) in v 45. a. členu Zakona o lokalnih volitvah (ZVL-UPB3; Ur.l. RS, št. 94/07, 45/08), ki določata, da je funkcija članov volilnih organov častna.
Zgolj opredelitev, da je funkcija člana Državnega sveta častna, dopušča preveliko polje za različne razlage, ki si lahko nasprotujejo med seboj. Honorarni (častni) državni uslužbenci so navadno posebna vrsta začasnih uslužbencev, ki predstavljajo določene strokovnjake, ki v krajšem časovnem okviru opravijo svoje delo. Delo Državnega sveta je nasprotno vezano na mandat. Po trajanju mandata imajo člani Državnega sveta celo daljši mandat od mandata poslancev Državnega zbora. Številom sej Državnega sveta in njegovih delovnih teles pa se v veliki meri ujema s številom sej Državnega zbora in njegovih delovnih teles.  

Največkrat je v slovenski javnosti zaslediti, da se čast povezuje s popolno brezplačnostjo (kar ne drži že po sedaj veljavnem ZDSve). Čast in brezplačnost sta bila dejansko povezana samo v rimskem Senatu in delno v britanskem Domu Lordov. Pri obeh je šlo bolj za čast v družboslovnem kot pravnem smislu. Oba sta (in še vedno - Dom Lordov) zastopala predvsem aristokracijo z velikimi posestvi in drugim bogastvom, kar je tudi razlog, da plačila niso potrebovali, hkrati pa so svoje premoženje preko svojega dela v teh organih varovali in celo povečevali. Največkrat se angleški Dom Lordov prikazuje kot najbolj tradicionalen model dvodomnosti, v katerem opravljajo Lordi svoje delo popolnoma brezplačno, kar ne drži. Dvanajst funkcij v tem organu prejema plačo (ker pa je Lordov na enakih funkcijah več, je dejanskih plač več). Od članov Doma Lordov se vse bolj pričakuje, da bodo polno zaposleni s svojimi parlamentarnimi dolžnostmi in ta trend se bo najverjetneje nadaljeval. Vse bolj nerealistično je pričakovati, da bodo člani pridobivali svoj zaslužek iz drugih zaposlitev, ter delo za drugi dom opravljali brezplačno.  Največkrat člani zgornjih domov prejemajo enako plačo in imajo enake pogoje ter ostale dohodke kot člani spodnjih domov (Francija, Španija, Italija, Avstralija, Nemčija) z izjemo Irske, kjer člani prejemajo zaradi manjšega števila ur zasedanj dve tretjini plače članov spodnjega doma in Kanadi, kjer so plače za polovico manjše od članov spodnjega doma, ker v funkcijo niso izvoljeni (in so tako pri delu neodvisni od volilne baze).

Vsi državni svetniki svojo funkcijo opravljajo častno, z izjemo predsednika, ki jo opravlja poklicno, pri čemer je odločilno vlogo odigralo prav Ustavno sodišče. Ustavno sodišče je v svoji odločbi U-I-332/05 (Ur. l. RS, št. 94/07) z dne 4. 10. 2007 odločilo, da nepoklicno opravljanje funkcije predsednika Državnega sveta posega v ustavno določen položaj Državnega sveta in ogroža opravljanje ustavnih nalog tega organa, zato je zakonska ureditev, kolikor se nanaša na funkcijo predsednika Državnega sveta, v neskladju s 96. in 97. členom Ustave. Državnemu zboru je naložilo da mora ugotovljeno neskladje z Ustavo odpraviti v šestih mesecih po objavi te odločbe v Uradnem listu Republike Slovenije. Ker Državni zbor tega ni storil, je Državni svet ponovno vložil zahtevo za presojo ustavnosti novele Zakona o Državnem svetu, kolikor ta ureja nepoklicno opravljanje funkcije predsednika Državnega sveta. Pri ponovni presoji izpodbijane zakonske ureditve je Ustavno sodišče v svoji odločbi U-I-248/08 (Ur. l. RS, št. 95/09) z dne 11. 11. 2009 ugotovilo, da še vedno obstajajo vsi razlogi, iz katerih je že v odločbi št. U-I-332/05 ugotovilo protiustavnost novele Zakona o Državnem svetu. Ustavno sodišče se je v celoti sklicevalo na obrazložitev odločbe št. U-I-332/05, v obravnavanem primeru pa se je odločilo za stopnjevanje odločitve in je sporno zakonsko ureditev razveljavilo. Na podlagi drugega odstavka 40. člena Zakona o Ustavnem sodišču je Ustavno sodišče določilo način izvršitve svoje odločbe, in sicer tako, da je določilo, da se funkcija predsednika Državnega sveta začne opravljati poklicno z naslednjim dnem po objavi te odločbe v Uradnem listu Republike Slovenije. Določitev načina izvršitve velja samo začasno, do sprejema zakona.

Državni svetniki so nepoklicni funkcionarji, kar lahko razberemo iz določb Ustave, ZDSve in Zakona o sistemu plač v javnem sektorju (ZSPJS; Ur. l. RS, št. 108/09-UPB13, 107/09-odl.US in 13/10). Pravice in dolžnosti članov Državnega sveta so urejene v četrtem poglavju ZDSve (57. – 63. člen) in izhajajo (tako kot celoten ZDSve) iz določb Ustave. Ustava ureja Državni svet v členih od 96. do 101. člena in v tretjem odstavku 96. člena določa, da organizacijo Državnega sveta ureja zakon. Pregled določb Ustave, ki se nanašajo na Državni svet in predvsem določb ZDSve pokaže, da imajo vsi člani Državnega sveta enake pravice in dolžnosti razen predsednika Državnega sveta, ki ima poleg pravic in obveznosti članov Državnega sveta še dodatne naloge, ki so povezane z delom in vodenjem Državnega sveta ter s sodelovanjem s predsednikom Državnega zbora in drugimi državnimi organi (44., 53. do 55. člen ZDSve). Načina plačila za opravljanje teh nalog predsednika ZDSve ne ureja. Vse posebne pravice in obveznosti, sprotno usklajevanje in zagotavljanje nemotenega delovanja Državnega zbora in Državnega sveta, kratki roki, večplastno sodelovanje s civilno družbo, stiki s predstavniki drugih držav, zahteve po izrednih ter korespondenčnih sejah in roki, ki so določeni v zvezi s tem, zahtevajo od predsednika Državnega sveta njegovo nenehno prisotnost, čemur je pritrdilo tudi Ustavno sodišče v zgoraj omenjenih odločbah in zato začasno uredilo njegov položaj.

Članom Državnega sveta za enake pravice in dolžnosti v skladu z drugim odstavkom 62. člena ZDSve pripada nadomestilo za izgubljeni zaslužek za čas opravljanja funkcije in pravica do povračila stroškov v zvezi z opravljanjem funkcije. Striktno branje določbe kaže na brezplačno opravljanje funkcije državnega svetnika, saj državnemu svetniku pripada le nadomestilo plače in stroški, ki nastanejo v zvezi z opravljanjem funkcije. Nadomestilo za izgubljeni zaslužek naj bi pripadalo vsem državnim svetnikom, tako tistim, katerih zaslužek ni nujno pridobljen v klasičnem delovnem razmerju, kot ga opredeljuje 4. člen Zakona o delovnih razmerjih (ZDR; Ur.l. RS, št. 42/02, 79/06-ZZZPB-F, 46/07 Odl.US: U-I-45/07, Up-249/06-22, 103/07, 45/08-ZArbit, 83/09 Odl.US: U-I-284/06-26), kot celo tistim, ki sploh niso v delovnem razmerju, ampak so brezposelni ali v pokoju. Na to kaže tudi 2. člen ZDSve, ko govori o ustrezni dejavnosti oziroma delovnem razmerju ali stalnem prebivališču v volilni enoti. V Državnem svetu izmed 40 kar 22 članov predstavlja lokalne interese. Le-ti so lahko izvoljeni, ne da bi bili v delovnem razmerju ali bi si kako drugače pridobivali zaslužek. Ob izpolnjevanju pogoja iz prvega odstavka 2. člena je pogoj le, da imajo stalno prebivališče v volilni enoti, kar predstavlja bistveno predpostavko za kvalitetno zastopanje lokalnih interesov, enote iz katere prihaja.

Ni povsem jasno, kako naj bi Državni svet svetniku izplačeval nadomestilo izgubljenega zaslužka. Ali to pomeni, da bi moral Državni svet za vsakega državnega svetnika posebej izračunati, kolikšen je njegov izgubljeni zaslužek zaradi opravljanja svetniške funkcije? Ali to pomeni, da bi državni svetniki dobili nadomestilo le za čas, ko bi bili med delovnim časom odsotni z delovnega mesta in bi zaradi tega izgubili del zaslužka ali tudi potem, ko se delovni čas na njihovem delovnem mestu izteče? ZDSve namreč določa, da ima državni svetnik pravico do nadomestila izgubljenega zaslužka za čas opravljanja funkcije in pri tem ne omenja izključno izgubljenega zaslužka pri delodajalcu. Državni svetnik bi lahko po službenem času opravljal še kakšno drugo delo, s katerim bi zaslužil. V skladu z zakonom bi mu moral Državni svet povrniti stroške tudi za ta del izgubljenega zaslužka, ki bi ga bilo težko dokazati in izračunati.

Seje Državnega sveta in njegovih delovnih teles potekajo ne samo v dopoldanskem času, ampak tudi v popoldanskem času. Torej tudi v času, ko se državnim svetnikom izteče delovni čas na delovnem mestu, kjer državni svetniki pridobivajo zaslužek. Če državni svetniki ne opravljajo dejavnosti, s katero služijo tudi v popoldanskem času, v skladu z obstoječo zakonsko ureditvijo ne morejo uveljavljati pravice do izgubljenega zaslužka, saj ga v času sej sploh nimajo, torej jim tudi ni mogoče povrniti izgubljenega zaslužka. V takšnem primeru morajo državni svetniki svojo funkcijo opravljati brezplačno.

Težave se pojavijo predvsem pri določanju in izračunavanju višine nadomestila izgubljenega zaslužka, ki je pri vsakem državnem svetniku drugačen in bi ga Državni svet moral računati za vsakega člana posebej. Veljavni zakon določa, da ima član Državnega sveta pravico do nadomestila izgubljenega zaslužka za čas opravljanja funkcije in pri tem ne omenja izključno izgubljenega zaslužka pri delodajalcu. Član Državnega sveta bi lahko po službenem času opravljal še kakšno drugo pridobitno dejavnost in bi zaradi opravljanja svetniške funkcije izgubil zaslužek. Državni svet bi mu moral, kot že rečeno, povrniti stroške tudi za ta del izgubljenega zaslužka. Način, kako dokazati in izračunati izgubljeni dobiček, predstavlja svojevrsten problem. Kot že navedeno so seje Državnega sveta tudi v popoldanskem času, po tem ko državni svetniki opravijo svoje dnevne delovne obveznosti pri svojem delodajalcu. To pomeni, da so državni svetniki v Državnem svetu tudi v času, ko koristijo svoj prosti čas in nimajo neposredno izgubljenega zaslužka.

Nadaljnji problemi se pojavijo pri nezaposlenih članih Državnega sveta, za kar ZDSve ne daje nobenih kriterijev za izplačilo in prav tako v primerih državnih svetnikov, ki so v pokoju, saj prejemajo mesečno pokojnino in nimajo izgubljenega zaslužka. Ali to pomeni, da bi v skladu z obstoječo ureditvijo nezaposleni člani in upokojeni člani Državnega sveta svojo funkcijo morali opravljati brezplačno.

Ne na zadnje je potrebno izpostaviti, da pri izplačevanju nadomestila izgubljenega zaslužka ni mogoče razlikovati dela člana Državnega sveta, ki je predsednik ene izmed komisij (delovno telo Državnega sveta) z večjim obsegom dela od člana, ki je samo član komisije (oba pa sta hkrati prisotna na seji). Gre torej za osebi z različno velikim obsegom dela, ki jima pripada enako nadomestilo. Po drugi strani pa prav tako pride do situacije, ko je obseg in vsebina dela dveh državnih svetnikov povsem enaka, a je nadomestilo izgubljenega zaslužka za enega izmed njiju bistveno večje. Člani Državnega sveta namreč prihajajo iz različnih področij dela in od različnih delodajalcev. Že primerjava člana Državnega sveta, ki prejema zaslužek v višini npr. 50 € na uro z drugim članom, ki prejema npr. 200 € na uro, pokaže štirikratno razliko. V zvezi z opravljanjem enake nepoklicne funkcije, z enakimi pravicami in dolžnostmi, tako prihaja do različnega obravnavanja enakega dejanskega stanja, kar je v nasprotju z načelom enakosti, ki izhaja iz Ustave.

Načelo enakosti pomeni eno temeljnih ustavnih norm. Pomeni enakost v in pred zakonom. Z načelom pravne države enakost udejanjanja načelo pravičnosti v Ustavi kot v najvišjem veljavnem predpisu pozitivnega prava. Načelo enakosti zahteva, da je treba osebe, ki so enake, obravnavati enako in da je treba neenake obravnavati različno v sorazmerju z njihovo neenakostjo.

Najbližjo ureditev slovenski glede nadomestil za stroške, pozna britanski Dom Lordov, glede tistih Lordov, ki ne prejemajo plače. Le-ti imajo za vse določeno enako tarifo povrnitve stroškov ne glede na njihove dohodke iz drugih virov. S stališča načela enakosti in enakih pravic in obveznosti, bi bilo primerneje, da bi člani Državnega sveta dobivali plačilo po enaki tarifi (npr. sejnine) za nepoklicno opravljanje funkcije, tako kot je to urejeno za občinske svetnike, nagrade za sodnike porotnike in točno določene tarife za vrednotenje izvedenskega oziroma cenilskega dela. Pri urejanju plačila državnih svetnikov si prav tako ne moremo pomagati s 95. členom Ustave, ki določa, da poslanci Državnega zbora dobivajo plačo ali nadomestilo, ki sta določena z zakonom. Ustava je celotno organizacijo Državnega sveta prepustila zakonu (96. člen URS). ZDSve je uvedel nadomestila izgubljenega zaslužka, kar državne svetnike postavlja tudi v podrejen položaj s poslanci-župani, katerim pripada za nepoklicno opravljanje funkcije župana poleg celotne poslanske plače še polovica županske.

* * *

Državni svet je za svojega predstavnika v postopku pred Ustavnim sodiščem določil državnega svetnika Vincenca Otoničarja.