Mnenje k predlogu zakona o sodelovanju med DZ in vlado v zadevah Evropske unije

Državni svet Republike Slovenije je na 17. seji, dne 21. 1. 2004, na podlagi prvega odstavka 55. člena zakona o državnem svetu (Ur.l. RS, št.44/92) obravnaval predlog zakona o sodelovanju med Državnim zborom Republike Slovenije in Vlado Republike Slovenije v zadevah Evropske unije - prva obravnava, ki ga je v zakonodajni postopek vložila skupina poslancev s prvopodpisanim Antonom Anderličem, in sprejel naslednje

M N E N J E

k predlogu zakona o sodelovanju med državnim zborom in vlado v zadevah Evropske unije (ZSDZVEU) - prva obravnava

Z vstopom Republike Slovenije v Evropsko unijo bo državni zbor izgubil del zakonodajne pristojnosti, izgubo pa bo posledično občutil tudi državni svet, saj Ustava RS njegovo delovanje veže na delovanje državnega zbora. Tako se bo zmanjšalo število področij, na katerih lahko državni svet predlaga sprejem zakonov, vloži suspenzivni veto oziroma zahteva razpis zakonodajnega referenduma, še vedno pa bo lahko dal mnenje na vse zadeve iz pristojnosti državnega zbora, torej tudi na zadeve iz področja Evropske unije.

Glede na to, da bo državni zbor sodeloval z vlado v zadevah Evropske unije, je po mnenju komisije pomembno, da primerno vlogo in pomen v tem postopku pridobi tudi državni svet. Komisija meni, da mora biti k sejam delovnega telesa, pristojnega za evropske zadeve in sejam delovnega telesa pristojnega za zunanjo politiko vabljen tudi predstavnik državnega sveta. V nasprotnem bo namreč predstavnik državnega sveta vabljen na seje omenjenih delovnih teles državnega zbora le v primeru, če bo državni svet oziroma njegovo delovno telo predhodno in pravočasno obravnaval zadevo Evropske unije in poslal v državni zbor svoje mnenje. To pa bo pri obravnavi večine zadev Evropske unije zaradi časovne stiske praktično nemogoče. Poleg tega pa bi bilo primerno, da ti dve telesi obravnavata mnenja državnega sveta in njegovih delovnih teles.

Druge domove parlamenta ima večina držav članic Evropske unije. Ti domovi zagotavljajo višji nivo demokracije. Državni svet v skladu s svojimi pristojnostmi izraža interese, ki ne pridejo do izraza v državnem zboru. Državni svet kot interesno predstavništvo lahko zagotovi kvaliteten doprinos v procesu sooblikovanja evropskih politik. V državnem svetu so namreč zastopani tako lokalni kot tudi funkcionalni (gospodarski in negospodarski) interesi. Glede na ustavno vlogo državnega sveta je utemeljeno pričakovanje, da se pri urejanju sodelovanja med državnim zborom in vlado ustrezno uredi tudi vloga državnega sveta na tem področju. S tem bodo v večji meri prihajali do izraza predvsem pobude civilne družbe.

Eden izmed problemov, s katerimi se bo soočal ne samo državni svet ampak tudi državni zbor in vlada, bo časovna stiska pri obravnavi zadev Evropske unije. Če državni svet prejemal gradivo šele po tem, ko ga bo prejel državni zbor, bo s tem izgubljenega nekaj dragocenega časa za obravnavo posamezne zadeve. Zato je po mnenju komisije pomembno, da se v predlogu zakona določi, da vlada o vseh zadevah Evropske unije, glede katerih obvešča državni zbor, obvešča vlada tudi državni svet.

Potrebno je poudariti, da bo brez predlagane ureditve v predlogu zakona vloga državnega sveta v zadevah Evropske unije enaka, kot je njegova vloga v ustavnorevizijskem postopku, postopku sprejemanja proračuna in še nekaterih drugih primerih (npr. volitve in imenovanja). V teoriji in praksi je jasno, da državni svet v teh zadevah nima pristojnosti, kljub temu, da ustava v 97. členu ureja, da lahko daje državnemu zboru mnenje o vseh zadevah iz njegove pristojnosti. Ureditev državnega sveta je podnormirana, ne samo na ustavni, pač pa tudi na zakonski ravni. Ustava vsebuje vsega šest določb o državnem svetu, ob tem pa sploh ne ureja natančno statusa državnega sveta in njegovih volitev, kaj šele, da bi jasno določala vlogo in pristojnosti državnega sveta v novo prihajajočih zadevah Evropske unije.

Ena od pomembnih pristojnosti nacionalnih parlamentov držav članic Evropske unije, ki so izgubili del svojih pristojnosti, je, da sodelujejo v postopku odločanja na ravni Unije. Glede na to, da v pogajanjih na ravni Evropske unije neposredno sodeluje nacionalna izvršilna veja oblasti, vlada, se je parlament specializiral v nadzor nad njenim delom in sprejemanjem bolj ali manj obvezujočih stališč, ki jih vlada potem zastopa na evropski ravni. Ustava nikjer ne predvideva neposrednega odnosa med vlado in državnim svetom. Vendar je naše mnenje in mnenje pravne teorije (tako dr. Franc Grad v članku z naslovom Nova razmerja med parlamentom in vlado), da če naj vpliv državnega zbora na delovanje vlade v procesih odločanja v Evropski uniji, kot ga določa ustava, (vsaj delno) nadomesti izgubo zakonodajne funkcije državnega zbora zaradi pristojnosti Evropske unije, potem bi kazalo tudi državnemu svetu zagotoviti ustrezen vpliv na delovanje vlade, s katerim ta v imenu države sodeluje pri odločanju v Uniji. Če ima torej državni svet določen vpliv na izvajanje zakonodajne funkcije navznoter, bi ga najbrž moral imeti tudi navzven, ker je uveljavljanje posebnih interesov, ki jih predstavlja državni svet, pomembno ne glede na raven odločanja.

Končno je potrebno poudariti, da razmerje državnega sveta in vlade, urejata zakon o državnem svetu in poslovnik državnega sveta. Zakon določa, da imajo državni svet in njegova delovna telesa pravico zahtevati od državnih organov pojasnila in podatke v zvezi z zadevami, ki jih obravnavajo. To ureja tudi poslovnik državnega sveta, poleg tega pa je na dnevnem redu vsake seje državnega sveta posebna točka dnevnega reda namenjena pobudam, vprašanjem in zahtevam državnih svetnic in državnih svetnikov, s katerimi se ti obračajo na vlado in ministrstva za pridobitev različnih informacij. Torej ne moremo mimo dejstva, da tudi državni svet izvršuje nadzor nad delom izvršilne veje oblasti, čeprav v manjši meri kot državni zbor.

V skladu s prakso evropskega dvodomnega parlamentarizma predstavniki obeh domov zakonodajnega telesa delujejo v skupnem delovnem telesu oziroma v skupnih delovnih telesih za evropske zadeve (npr.: Belgija, Irska, Španija). Takšna ureditev bi bila po mnenju komisije primerna za Slovenijo. Tudi sicer imajo drugi domovi evropskih parlamentov pristojnost sodelovanja in nadziranja vlade pri zadevah Evropske unije (npr.: avstrijski in nemški Zvezni svet, češki, italijanski in francoski Senat) v vseh tistih državah, ki imajo dvodomno predstavniško telo. Vsi drugi domovi držav članic Evropske unije, torej tudi tisti v sistemu nepopolne dvodomnosti, imajo pristojnost sodelovati v zadevah Evropske unije. Ne glede na to, da imajo drugi domovi v sistemu nepopolne dvodomnosti večinoma manjše, šibkejše pristojnosti v razmerju do prvega doma, pa imajo v zadevah Evropske unije v največ primerih enake pristojnosti kot prvi domovi. To pomeni, da se ta pristojnost šteje za zelo pomembno, saj večinoma drugi domovi ne morejo enakopravno s prvim domom odločati v zakonodajnem postopku ter enako kot prvi dom nadzirati izvršilno oblast in odločati o njeni politični odgovornosti.

Skoraj dve tretjini držav članic Evropske unije ima dvodomno zakonodajno telo, v prikazu ureditve v drugih pravnih sistemih predloga tega zakona pa so predstavljene ureditve Danske, Finske in Švedske, ki so države z enodomnim parlamentom. Poleg tega komisija opozarja, da je težko razumljivo, da se Slovenija s predlagano ureditvijo odreka prednostim, ki jih predvidevajo akti Evropske unije za članice z dvodomnim parlamentarnim sistemom.

Glede na navedeno komisija predlaga k predlogu zakona naslednje konkretne pripombe:

V drugem odstavku 6. člena se pred piko doda besedilo "in mnenj državnega sveta oziroma njegovih delovnih teles".

Doda se nov tretji odstavek, ki se glasi:

"K sejam obeh delovnih teles iz prvega odstavka tega člena je vabljen tudi predstavnik državnega sveta."

V 8. členu se doda nov četrti odstavek, ki se glasi:

"O vseh EU zadevah vlada sočasno obvešča državni zbor in državni svet."

Državni svet tudi predlaga, da v delovnih telesih, ki jih imenuje vlada in obravnavajo EU zadeve, sodeluje tudi predstavnik državnega sveta.

* * *

Za poročevalca na seji državnega zbora in njegovih delovnih teles je državni svet določil državnega svetnika Jožefa Jeraja.