Predlog za sprejem avtentične razlage besedila 12. točke 110.člena Zakona o javnih naročilih

Državni svet Republike Slovenije je na 5. seji, dne 16. 4. 2003, obravnaval predlog državnega svetnika dr. Zoltana Jana za avtentično razlago besedila 12. točke 110. člena zakona o javnih naročilih in na podlagi 86. člena poslovnika državnega sveta (Ur.l. RS, št. 44/93, 14/99) sprejel naslednji

S K L E P:

Na podlagi 149. člena poslovnika državnega zbora državni svet predlaga Državnemu zboru Republike Slovenije, da sprejme avtentično razlago besedila 12. točke 110.člena Zakona o javnih naročilih (Ur.l. RS, št.79/99. 124/2000, 79/2001, 30/2002).

Predlog za sprejem avtentične razlage 12. točke 110. člena Zakona o javnih naročilih se glasi:

"Določilo 12. točke 110. člena ZJN-1 o dodeljevanju javnih naročil invalidskim podjetjem brez predhodne objave javnega razpisa ni omejeno zgolj na javna naročila na vodnem, energetskem, transportnem in telekomunikacijskem področju (poglavje 3.4. ZJN-1), temveč omogoča, da se javna naročila ob izpolnjenih pogojih iz te točke dodelijo brez javnega razpisa invalidskim podjetjem, ne glede na kategorije in/oziroma področje delovanja javnega naročnika in ne glede na predmet javnega naročila."

O b r a z l o ž i t e v:

Besedilo 12. točke prvega odstavka 110. člena Zakona o javnih naročilih se glasi:

Naročnik lahko odda naročilo brez predhodne objave javnega razpisa v naslednjih primerih:

"12. za storitve in blago invalidskih podjetij, če gre za dejavnost usposabljanja in zaposlovanja invalidov pod posebnimi pogoji in za katero v ta namen poda mnenje Urad za javna naročila. Naročnik lahko z neposredno pogodbo odda naročilo po tej točki le, če ponudnik izpolnjuje pogoje po 41. členu tega zakona in če naročnik preveri ceno in kakovost predmeta naročila z zbiranjem več ponudb ali z analizo stroškov ali s primerjanjem kakovosti in podobno. Naročnik opravi preverjanje glede na vrsto in predmet naročila, kar mora izkazati v svoji dokumentaciji."

V drugi obravnavi predloga Zakona o javnih naročilih (ZJN-1) – EPA 856 – II je Komisija za vprašanja invalidov, dne 7.12.1999, vložila k (tedaj) 116. členu predloga ZJN-1 amandma, in sicer, da se primerom, ko lahko naročnik odda naročilo brez predhodne objave javnega razpisa doda nova 12 točka, ki se glasi:

"12. za storitve in blago invalidskih podjetij, če gre za dejavnost usposabljanja in zaposlovanja invalidov pod posebnimi pogoji in za katero v ta namen izda soglasje pristojni državni organ. Naročnik lahko z neposredno pogodbo odda naročilo po tej točki le, če ponudnik izpolnjuje pogoje po 42. členu tega zakona in če naročnik preveri ceno in kakovost predmeta naročila z zbiranjem več ponudb ali z analizo stroškov ali s primerjanjem kakovosti in podobno. Naročnik opravi preverjanje glede na vrsto in predmet naročila, kar mora izkazati v svoji dokumentaciji."

Besedilo amandmaja je povzelo (vsebino) pobud Združenja invalidskih podjetij Slovenije in Podjetja za usposabljanje in zaposlovanje invalidov Chiptronic iz Ptuja. Dne 22.12.1999 je vsebinsko identičen amandma vložil tudi poslanec Miroslav Luci. Čeprav je amandma v Državnem zboru dobil večinsko podporo, pa ta zaradi kasnejšega črtanja celotnega člena, v drugi obravnavi ni bil sprejet.

Poslanska skupina Združene liste socialdemokratov je v tretji obravnavi Predloga ZJN-1 – EPA 856 – III, vložila amandma, ki je bil vsebinsko enak pripombi Združenja invalidskih podjetij Slovenije, ki je v isti fazi postopka podala pobudo k amandmaju vlade. Amandma je bil tudi vsebinsko enak že v drugi obravnavi vloženima, a ne sprejetima amandmajema. Amandma poslanske skupine je pomenil t.i. amandma k amandmaju Vlade RS (da se doda 108 a. člen, ki se glasi "Oddaja naročila brez predhodne objave"; gre za člen, ki je bil v drugi obravnavi predloga zakona v celoti črtan). Državni zbor je amandma sprejel s prepričljivo večino. V tretji obravnavi predloga ZJN-1 je bil tako sprejet amandma, ki predvideva, da se lahko javno naročilo pod določenimi pogoji odda brez objave javnega razpisa za storitve in blago, ki ga proizvajajo invalidska podjetja.

Predlagatelji avtentične razlage ugotavljajo, da praksa zakonsko normo 12. točke 110. člena ZJN-1, zaradi njene uvrstitve v poglavje 3.4. ZJN-1, pretežno interpretira ožje, kot je sicer to bil namen predlagatelja in zakonodajalca, zato gre po mnenju predlagateljev avtentične razlage za nejasno oziroma preozko razlago odpraviti z avtentično razlago zakonske norme.

Predlagatelji avtentične razlage menijo, da na podlagi zgodovinske (genetične), namenske (teleološke) in logične razlage pravne norme, 12. točke 110. člena ni mogoče interpretirati na način, da lahko (sme) naročnik oddati naročilo brez predhodne objave javnega razpisa za storitve in blago, ki ga proizvajajo invalidska podjetja zgolj v primeru naročil na vodnem, energetskem, transportnem in telekomunikacijskem področju, temveč širše in sicer, da se lahko javno naročilo brez javnega razpisa (pod pogoji iz 12. točke 110. člena) odda invalidskim podjetjem ne glede na kategorijo in/oziroma področje delovanja javnega naročnika in ne glede na predmet javnega naročila.

Namenska razlaga pravne norme, ki je osnova za druge razlage, določa pomen jezikovnih znakov pravne norme glede na namen, ki ga pravna norma ima. Argument namena, ki ga pravno pravilo ima je eden izmed argumentov, ki ima odločujoč vpliv, ko izbiramo med dvema ali več možnimi rešitvami in ko pomensko določamo vsebinsko prazne in raztegljive jezikovne znake. Pri namenski razlagi 12. točke 110. člena ZJN-1 je potrebno izhajati iz namena predlagatelja (v konkretnem primeru predlagatelja sprejetega amandmaja, kakor tudi predlagateljev smiselno oziroma vsebinsko enakih amandmajev oziroma pobud za amandmiranje v predhodnih obravnavah predloga). Na eni strani gre ugotoviti, da je bil namen predlagateljev kasneje sprejetega amandmaja doseči sprejem pravne norme, po kateri bodo lahko javna naročila brez javnega razpisa oddana invalidskim podjetjem ne glede na kategorijo in/oziroma področje delovanja javnega naročnika in ne glede na predmet javnega naročila (na primer razvidno iz obrazložitve amandmaja Komisije za vprašanja invalidov, dne 7.12.1999), na drugi strani pa ni najti nobenega argumenta (namena), da bi uporabo pravne norme omejili zgolj na oddajo naročil na vodnem, energetskem, transportnem in telekomunikacijskem področju.

Tudi zgodovinska razlaga pravne norme, ki sklepa na pomen zakonskega besedila in njegovih sestavnih delov glede na potek zakonodajnega postopka (vključno z vsem pisnim gradivom – t.i. materialia) in upoštevajoč razloge za izdajo zakona, kakor jih je mogoče razpoznati glede na družbene razmere, ki so sprejem zakona izzvale (occasio legis), govori za interpretacijo zakonske norme v smeri širšega (kontekstnega) razumevanja. Na 8. nadaljevanju 73. seje Odbora Državnega zbora za finance in monetarno politiko je predstavnica vlade, ob obravnavi Predloga ZJN-1 – EPA III, v ponazoritev argumentov Vlade zoper vsebinsko enak amandma Združenja invalidskih podjetij, kot je bil kasneje sprejet, podajala primer “nakupa uniform za svoje delavce v podjetju Snaga Ljubljana”. Ne da bi podrobneje obravnavali sam predmet javnega naročila (ki po naravi stvari ne sodi v infrastrukturni sektor), pa gre nesporno ugotoviti, da Javno podjetje Snaga d.o.o. Ljubljana ni javni naročnik na vodnem, energetskem, transportnem in telekomunikacijskem sektorju oziroma ne izvaja nobene izmed dejavnosti, ki so določene v poglavju 3.4. ZJN-1. Tudi iz ostalih gradiv v zakonodajnem postopku ni zaslediti namena, da se oddaja invalidskim podjetjem omeji na vodni, energetski, transportni in telekomunikacijski sektor. Očitno so torej tako predlagatelj zakona, kot predlagatelj amandmaja in zakonodajalec določbo razumeli tako, da je mogoče uporabiti postopek oddaje javnega naročila invalidskim podjetjem brez predhodne objave uporabiti neodvisno od subjekta oziroma predmeta javnega naročila. Če zapisanemu dodamo argumente iz Politike Vlade Republike Slovenije na področju ustanavljanja in delovanja invalidskih podjetij (št. 307-01/98-1, z dne 16. april 1998), v kateri je izrecno zapisano, da bodo "invalidskim podjetjem zagotovljene naslednje prednosti: … – prednostne pravice pri javnih naročilih; …", ki je tudi izzvala pripravo amandmaja oziroma je bila predlagateljem amandmaja temelj za njegovo pripravo (mnenje Državnega sveta, Komisije za gospodarstvo, št. 411-01794-35/23, z dne 14.12.1999, pojasnila Združenja invalidskih podjetij Slovenije, št. 14/2000, z dne 4.2.2000), ni nobenega dvoma, da gre na podlagi zgodovinske interpretacije nastanka pravne norme le-to razlagati v smeri predlagane avtentične razlage.

Enako interpretacijo kot podajata namenska in zgodovinska razlaga pa gre ugotoviti tudi na podlagi logične metode razlage pravne norme. Vsakršna drugačna interpretacija bi ne bila "logična", saj ni videti logično prepričljivih argumentov za-to, da bi za dodeljevanje javnih naročil invalidskim podjetjem posebno pravilo veljalo samo in ravno na vodnem, energetskem, transportnem in telekomunikacijskem sektorju. V tem okviru bi veljalo še izpostaviti t.i. sklepanje po nasprotnem razzlogovanju (argumentum a contrario, gre za sklepanje, po katerem določena pravna posledica velja samo za tiste primere, ki predpostavke pravne norme izrecno izpolnjujejo), ki pa v zadevnem primeru lahko pride do svoje veljave samo v primeru interpretacije v smeri predlagane avtentične razlage. Ob dejstvu namreč, da v Republiki Sloveniji ni nobenega invalidskega podjetja, ki opravlja dejavnost na vodnem, energetskem, transportnem in telekomunikacijskem področju (tudi v bodoče tega ni pričakovati, saj so ta področja očitno zelo neprimerna za delovanje invalidskih podjetij), bi bilo povsem nelogično pravno normo razlagati ozko (omejeno na infrastrukturni sektor), saj bi bila v tem primeru določba 12. točke 110. člena ZJN-1 povsem brezpredmetna. In nasprotno, edini logično sprejemljiv rezultat poda takšna interpretacija pravne norme (ki je predmet predlagane avtentične razlage), da se lahko javna naročila ob izpolnjenih pogojih dodelijo brez javnega razpisa invalidskim podjetjem ne glede na kategorije in/oziroma področje delovanja javnega naročnika in ne glede na predmet javnega naročila.

* * *

Kot predstavnik državnega sveta bo na sejah državnega zbora in njegovih delovnih teles sodeloval državni svetnik dr. Zoltan Jan.