Državni svet Republike Slovenije je na 58. seji, dne 17. 10. 2007, na podlagi druge alineje prvega odstavka 97. člena Ustave Republike Slovenije (Ur. l. RS, št. 33/91-I, 42/97, 66/2000, 24/03 in 69/04) sprejel naslednje
M N E N J E
k dopolnjenemu predlogu zakona o pokrajinah (ZPok) - druga obravnava
Državni svet je bil seznanjen, da je Komisija za lokalno samoupravo in regionalni razvoj na 73. seji, dne 1. 10. 2007, obravnavala predloga zakona in oblikovala mnenje, ki je bilo posredovano Odboru Državnega zbora za lokalno samoupravo in regionalni razvoj, ki je na podlagi prvega odstavka 133. člena Poslovnika državnega zbora pripravil dopolnjen predlog zakona.
Državni svet je uvodoma ugotovil, da Komisija za lokalno samoupravo in regionalni razvoj ni oblikovala konkretnih pripomb, ampak ugotovitve in splošne pripombe k predlogu zakona.
Iz poročila Odbora Državnega zbora za lokalno samoupravo in regionalni razvoj k predlogu zakona o pokrajinah je razvidno, da se je navedeno matično delovno telo Državnega zbora seznanilo tudi z mnenjem Državnega sveta in stališčem Vlade do mnenja Državnega sveta, ki ga je sprejel v prvi obravnavi, ter mnenjem Komisije za lokalno samoupravo in regionalni razvoj z dne 1. 10. 2007.
Na podlagi mnenja Komisije za lokalno samoupravo in regionalni razvoj k predlogu zakona o pokrajinah je Državni svet ugotovil, da:
- je komisija z vidika samostojnosti in avtonomnosti pokrajinskega sveta pri urejanju notranje organizacije pokrajinske uprave ter odsotnosti nadzora države nad pokrajino opozorila na peti odstavek 14. člena predloga zakona, na podlagi katerega mora pokrajina zagotoviti, da imajo prebivalci enak (v nobenem primeru ne sme biti slabši od sedanjega) oziroma boljši dostop do upravnih storitev kot jih sedaj zagotavlja država. Komisija je dobila pojasnilo predlagatelja, da 14. člen opredeljuje naloge, katere bo država na pokrajine prenesla v izvrševanje, zato mora biti prebivalcem zagotovljena enaka dostopnost do upravnih storitev in vzpostavljena taka teritorialna mreža upravnih storitev, kot jo zagotavlja država. Državni svet je ugotovil, da se besedilo petega odstavka 14. člena s sprejetjem amandmaja matičnega delovnega telesa Državnega zbora ni spremenilo.
- komisija ni podprla predloga Združenja občin Slovenije za dopolnitev 15. člena predloga zakona z opredelitvijo sveta občin kot organa pokrajin ter v tej povezavi predloga za spremembo 21. člena predloga zakona, na podlagi katere bi dobil svet občin večjo težo pri ponovnem odločanju. Združenje občin Slovenije je predlagalo, da naj bi se v postopku ponovnega odločanja zahtevala dvotretjinska večina opredeljenih članov pokrajinskega sveta. Čeprav sta komisija in Državni svet že v prvi obravnavi predlagali okrepitev vloge sveta občin, ki ga sestavljajo župani občin z območja pokrajin, v smislu določitve zahtevnejše večine pri ponovnem odločanju pokrajinskega sveta o amandmajih sveta občin, pa komisija po dodatnih pojasnilih predlagatelja in razpravi ni podprla predloga za spremembo in dopolnitev 15. in 21. člena predloga zakona.
Svet občin kot posvetovalni organ lahko podaja mnenja o zadevah iz pristojnosti pokrajinskega sveta, ki so v 21. členu (dopolnjenega) predloga zakona taksativno navedene in se nanašajo na izvajanje regionalne politike. Komisija je ugotovila, da bi lahko župani občin z območja pokrajin v primeru, da bi moral pokrajinski svet odločati o že sprejetih rešitvah v postopku ponovnega odločanja z dvotretjinsko večino opredeljenih članov, blokirali sprejemanje odločitev pokrajinskega sveta, ki so pomembne za razvoj pokrajine. Poleg tega Evropska listina lokalne samouprave določa, da pravico do lokalne samouprave uresničujejo sveti oziroma skupščine in izvršilni organi, medtem ko ima svet občin podlago v ustavnih določilih o opravljanju lokalnih zadev širšega pomena in nalog regionalnega pomena, kamor uvrščamo področje regionalnega razvoja in urejanja prostora, ki sta pristojnosti obeh nivojev lokalne samouprave. Osnovni namen sveta občin je opozarjanje na morebitne anomalije odločitev pokrajinskega sveta. Državni svet je ugotovil, da matično delovno telo Državnega zbora ni sprejelo amandmaja k 15. in 21. členu predloga zakona.
- je komisija ugotovila, da določba tretjega odstavka 63. člena predloga zakona, da Združenje pokrajin Slovenije voli člane delegacije Republike Slovenije v Odboru regij Evropske unije, ne pomeni, da po ustanovitvi pokrajin občine oziroma njihova reprezentativna združenja ne bodo imele pravice predlagati članov slovenske delegacije v Odboru Regij EU. Združenja, tako na občinski kot pokrajinski ravni, bodo v skladu z merili Odbora regij EU predlagala člane delegacije, pristojno ministrstvo pa bo usklajen predlog posredovalo Odboru regij EU. Med združenjem pokrajin in reprezentativnimi združenji občin bo potreben dogovor, država pa ima vlogo koordinatorja in je formalna predlagateljica slovenske delegacije Odboru regij EU. Državni svet je ugotovil, da matično delovno telo Državnega zbora ni sprejelo amandmaja k 63. členu.
- je komisija glede predloga Združenja občin Slovenije, da bi zakon predvidel predhodni referendum, s katerim se ugotovi volja prebivalcev, tudi za spremembo imena in sedeža pokrajine, ugotovila, da imajo občine v postopku sprejemanja zakona o ustanovitvi pokrajin možnost dajanja mnenj, ki jih Državni zbor ob sprejemanju zakona upošteva ali pa iz razlogov, ki morajo biti obrazloženi, zavrne. Državni svet je ugotovil, da matično delovno telo Državnega zbora ni sprejelo amandmaja k 65. členu predloga zakona.
- je komisija opozorila, da je vsebina 66. člena predloga zakona, ki se nanaša na prenos pristojnosti na pokrajine, eno ključnih vprašanj razumevanja enotirnega oziroma dvotirnega upravnega sistema. Interpretacije razumevanja tega člena s strani ministra za javno upravo in ministra, pristojnega za lokalno samoupravo in regionalno politiko, so glede tega vprašanja v javnosti različne in neenotne, zato se je postavilo vprašanje, ali predlagane rešitve zagotavljajo postopen prenos nalog z državnega nivoja na pokrajine ter uvedbo enotirnega upravnega sistema. Komisija in Državni svet sta v prvi obravnavi predloga zakona podprli enotirni upravni sistem, ki je racionalnejši od dvotirnega upravnega sistema, saj slednji ob hkratnem delovanju pokrajinskih uprav in upravnih okrajev zagotovo pomeni podvajanje administrativnih struktur in s tem povečanje javnofinančnih izdatkov. Enotirni upravni sistem lahko zagotovi racionalizacijo javne uprave in pomeni višjo stopnjo decentralizacije v smislu prenosa nalog z državnih organov na organe lokalne samouprave. Komisija je podprla spremembo 66. člena v povezavi s 14. členom, da se jasno določi postopen prenos nalog na pokrajinski nivo in uvedba enotirnega upravnega sistema.
Državni svet je ugotovil, da je matično delovno telo Državnega zbora s sprejetjem amandmaja k 66. členu predloga zakona sledilo pripombam Zakonodajno pravne službe Državnega zbora, ki je opozorilo na nejasno postavljene roke za prenos nalog upravnih enot v izvrševanje pokrajinam in neusklajenost te določbe z drugim odstavkom 14. člena. Sprejeta rešitev, da se naloge upravnih enot, ki ne bodo prenesene z zakonom v izvrševanje pokrajinam do konca 2007 oziroma začetka 2009, prenesejo najpozneje do 31. decembra 2011, sledi tudi opozorilom komisije in Državnega sveta.
- je komisija opozorila, da bi bilo treba še pred odločanjem o številu pokrajin opredeliti dodatne pogoje za ustanovitev pokrajin, ki jih mora določeno območje izpolnjevati, saj se brez njih povečujejo pritiski za večje število pokrajin. Komisija je bila seznanjena, da iz odločitev Ustavnega sodišča izhaja, da je edino merilo za ustanovitev občin število prebivalcev, zato tudi pri pokrajinah ne moremo vpeljati dodatnih pogojev. Po navedbah predlagatelja bi z opredelitvijo dodatnih kriterijev za ustanovitev pokrajin obstajala bojazen morebitne dodatne drobitve pokrajin, kot se je to zgodilo na občinskem nivoju.
* * *
Glede na posvetovalno vlogo sveta občin, ki jo ima v odnosu do pokrajinskega sveta, Državni svet opozarja na predvideno nezdružljivost opravljanja funkcije župana s članstvom v pokrajinskem svetu, saj so po njegovem mnenju argumenti za tako odločitev politične narave in nezadostni oziroma taka nezdružljivost ni potrebna. Argumenti še posebej niso zadovoljivi ob dejstvu, da poslanec v skladu z zakonom o poslancih ne sme poklicno opravljati funkcije v organih lokalnih skupnosti, kar pomeni, da je njegova funkcija združljiva z nepoklicnim opravljanjem funkcije župana ali člana predvidenega pokrajinskega sveta. Po mnenju Državnega sveta bi bilo treba enovito urediti združljivost opravljanja funkcij tako, da velja enaka ureditev za poslanca in župana v smislu enake obravnave združljivosti nepoklicnega opravljanja funkcije poslanca in župana oziroma nezdružljivosti poklicnega opravljanja funkcije poslanca in župana s funkcijo člana pokrajinskega sveta. V tem primeru bi bilo smotrno 33. člen dopolnjenega predloga zakona spremeniti tako, da bi se določila združljivost opravljanja funkcije župana s funkcijo člana pokrajinskega sveta tako kot je to urejeno za poslance. V tem primeru bi morali v prvem odstavku 21. člena dopolnjenega predloga zakona spremeniti sestavo sveta občin tako, da bi ga sestavljali predstavniki (in ne županje in župani) občin z območja pokrajine, prav tako pa določiti zgolj nezdružljivost opravljanja funkcije člana pokrajinskega sveta s funkcijo člana sveta občin. Državni svet tudi poudarja, da je vsako profesionalno opravljanje katerekoli funkcije nezdružljivo z opravljanjem državne, pokrajinske ali občinske funkcije.
Državni svet ugotavlja, da predsednika pokrajine izvoli pokrajinski svet izmed svojih članov, ker posredne volitve zagotavljajo bolj uspešno delovanje pokrajinskega sveta, ki je na ta način koalicijsko usklajeno, in lažje opravljanje funkcije predsednika, poleg tega je tak način izvolitve predsednika pokrajine povezano tudi z manj izraženim pokrajinskim centralizmom.
Državni svet ponovno poudarja, da bi bilo smiselno iskati rešitev v smeri manjšega števila pokrajin, ker je to z ekonomskega vidika in glede na Uredbo (ES) št. 1059/2003 Evropskega parlamenta in Sveta o oblikovanju skupne klasifikacije statističnih teritorialnih enot (povprečna velikost teritorialne enote na ravni NUTS 3 je opredeljena z najmanj 150.000 prebivalci) boljša rešitev, vendar ugotavlja, da je glede na dosedanji regionalni razvoj in oblikovanje 12 regionalnih razvojnih programov in območnih razvojnih programov Spodnje Podravje in SAŠA regije ter vzpostavljeno regionalno mrežo institucij predlog za 14 pokrajin politično najbolj realen predlog.
