Iskanje: Napredno iskanje

Brskanje po kategorijah:

Mnenje k Predlogu za začetek postopka za spremembe Ustave Republike Slovenije z osnutkom Ustavnega zakona

Državni svet Republike Slovenije je na 46. seji 9. 5. 2012, na podlagi druge alineje prvega odstavka 97. člena Ustave Republike Slovenije (Uradni list RS, št. 33/91-I, 42/97, 66/2000, 24/03, 69/04 in 68/06) sprejel naslednje

M N E N J E

k Predlogu za začetek postopka za spremembe Ustave Republike Slovenije z osnutkom Ustavnega zakona (UZ 90, 91, 93, 96 – 101)

Državni svet predloga sprememb Ustave ne podpira.

Državni svet soglasno ugotavlja, da je predlog sprememb Ustave slabo pripravljen in ne temelji na argumentih, ki bi zasledovali višjo stopnjo demokracije, ampak jo celo zmanjšuje. Tovrsten predlog izhaja predvsem iz lahkotnosti obravnavanja te ustavne tematike. Nekatere izjave poslancev, ki Državni svet poimenujejo kot »nenormalen« organ ali navajajo, da ima 44 članov, kažejo na pomanjkljivo poznavanje slovenskega parlamentarizma in s tem delovanja Državnega sveta, kar je po eni strani razumljivo, saj se je mandatna doba šestega sklica Državnega zbora ravno dobro začela in poslanci še niso imeli priložnosti docela spoznati dela Državnega sveta, ki je oblikovan kot interesno predstavništvo, preko katerega se uveljavljajo različni interesi, tudi lokalni, kar je pomembna okoliščina, posebej zdaj, ko je zakonsko prepovedano, da bi bili npr. župani in podžupani lahko tudi poslanci.

V današnji nehomogeni družbi in v času, ko je demokracija na preizkušnji, je za doseganje čim širšega konsenza bistvenega pomena institucionalizacija dialoga, kar se v veliki meri dosega že z različno interesno sestavo Državnega sveta. Zato bi bilo treba v njegovem obstoju iskati prednosti in možne potenciale ter jih izboljšati, ne pa ga ukinjati.

Strokovna analiza o veljavnem političnem sistemu je torej utemeljena in potrebna, ker lahko prispeva h konstruktivnemu razmisleku o izboljšanju delovanja celotnega slovenskega parlamentarnega sistema. Le-ta lahko predstavi prednosti in slabosti delovanja Državnega sveta ter poda podlago za razmislek o možnih alternativnih rešitvah in spremembah, kot so nadgradnja in preoblikovanje Državnega sveta. Za nadgradnjo Državnega sveta bi zadoščala že sprememba oziroma dopolnitev Poslovnika Državnega zbora.

Predlog za ukinitev Državnega sveta je nerazumljiv, ker Državni svet s svojim obstojem širi možnosti dialoga o posameznih zakonodajnih predlogih ter ostalih političnih odločitvah, s tem da v proces odločanja vključuje raznolike interesne skupine in s tem omogoča usklajevanje mnenj ter višjo raven soglasja. Pri tem je potrebno poudariti, da je zagotovo bolj kvaliteten in učinkovit tisti sistem, ki temelji na doseganju soglasij, kot tisti, v katerem se sprejemajo zgolj enostransko zasnovane odločitve.

V primeru predloga sprememb Ustave in ukinitve Državnega sveta bi hkrati ukinili tudi vrsto demokratičnih institutov (npr. odložilni veto, vpliv civilne družbe ipd). Morebitne sprejete ustavne spremembe bi hkrati terjale prenos instituta odložilnega veta npr. na predsednika Republike Slovenije, terjale bi tudi vnos Ekonomsko-socialnega sveta v Ustavo ipd.

Prav je, da se zaradi vsesplošnega varčevanja kot posledice ekonomske in družbene krize racionalizira tudi delovanje političnega sistema, vendar ne v škodo demokratičnih pridobitev, standardov. Poudariti velja, da vsebinski prispevek Državnega sveta močno odtehta stroške za njegovo delovanje (primerjalno pravno gre za najcenejši drugi dom). Letošnji proračun Državnega sveta bo znašal le 1,9 mio evrov, z ukinitvijo Državnega sveta bi znašal dejanski »prihranek« za državni proračun le okrog 300 tisoč evrov, saj je treba upoštevati, da bi cca 1 mio evrov, ki gre za plače 28 zaposlenih, še vedno na takšen ali drugačen način ostal kot strošek v državnem proračunu. Upoštevati gre tudi, da se skoraj polovica sredstev od izplačanih sejnin državnim svetnikom, ki svojo funkcijo sicer opravljajo nepoklicno, vrne preko dohodnine v državni proračun. Precejšen del materialnih stroškov Državnega sveta predstavlja participacijo na obratovalnih stroških parlamentarnega objekta. To torej pomeni, da dejanski »prihranek« pri ukinitvi Državnega sveta predstavlja zgolj 1% proračuna Državnega zbora.

Državni svet je s svojimi funkcijami, ki bi jih bilo potrebno s spremembo veljavne zakonodaje in Poslovnika Državnega zbora še okrepiti, garant za uveljavljanje demokratičnih procesov na zakonodajnem področju. S svojim delovanjem oziroma izvajanjem nadzorne funkcije v razmerju do Državnega zbora že v okviru danih pristojnosti (npr. mnenja, pobude, odložilni veto in zahteve za začetek postopka za oceno ustavnosti oziroma zakonitosti ipd.) prispeva k sprejemu kvalitetnejše zakonodaje.

Tudi različnost konstituiranja Državnega sveta in Državnega zbora omogoča komplementarnost delovanja dveh parlamentarnih institucij in dodatno osmišlja ohranjanje dvodomnosti slovenskega parlamenta tudi v prihodnje. Vendar je bilo v preteklosti žal zaznano stalno omejevanje pristojnosti Državnega sveta (npr. preko Poslovnika Državnega zbora, z neustavno spremembo zakona glede poklicnega opravljanja funkcije predsednika Državnega sveta ipd.), kar zmanjšuje njegovo nadzorno funkcijo in nenehno spodbuja željo nekaterih po njegovi ukinitvi. Po mnenju Državnega sveta bi bilo bolje, da bi se zaradi višanja ravni demokracije s sprejemanjem kakovostne zakonodaje zagotavljalo tvorno sodelovanje obeh institucij, Državnega zbora in Državnega sveta. Za dosego navedenega cilja bi bilo, v primeru odložilnega veta, smotrno razmisliti o uzakonitvi t. i. četrtega branja (obravnavanja) predpisov v zakonodajnem postopku. Na to možnost so državni svetniki že večkrat opozorili, vendar volje za ustrezne spremembe, kljub nenehnim predlogom, nikoli ni bilo dovolj. Z uzakonitvijo četrtega branja pri sprejemanju predpisov bi imeli poslanci Državnega zbora možnost vnovičnega odločanja zgolj o posameznih določbah predpisa v primeru, ko bi Državni svet podal odložilni veto oziroma zahtevo za ponovno odločanje o zakonu. V skladu z veljavno ureditvijo poslanci v primeru odložilnega veta vnovič le glasujejo o celotnem zakonu, čeprav Ustava govori o vnovičnem odločanju. Glasovanje je le zaključna stopnja postopka odločanja, torej bi morali poslanci o zahtevi za ponovno odločanje tudi razpravljati, ne samo glasovati. Državni svetniki so sedaj pri svojem delovanju močno omejeni tudi pri predstavitvi odložilnega veta v Državnem zboru, saj imajo na voljo relativno malo časa, le 5 minut. Težko si je predstavljati, da ima državni svetnik le pet minut za obrazložitev odložilnega veta na npr. Kazenski zakonik, ki obsega preko 500 členov. Zdi se, da je bistvo vloge Državnega sveta prezrto. Državni svet je v osnovi korektiv in posvetovalni organ v smislu zavor in ravnovesij.

Državni svet poleg navedenega poudarja, da tudi organizacije civilne družbe in posamezniki poudarjajo pomen delovanja Državnega sveta za zagotavljanje pravne in socialne države. Z različnimi posveti in sprejetimi zaključki Državni svet omogoča izražanje potreb in zahtev ali zaskrbljenosti na različnih interesnih področjih. Vendar Državni zbor in Vlada spoznanja iz dejanskega življenja zelo malo upoštevata pri svojem delu. Včasih se zdi, da gre za sistemsko ignoriranje dela Državnega sveta, npr. pri neupoštevanju izsledkov, ki so plod idej in delovanja civilne družbe preko Državnega sveta.

Državni svet se je seznanil z mnenjem prof. dr. Cirila Ribičiča »Deset razlogov proti ukinitvi Državnega sveta ali: če Državnega sveta ne bi bilo, bi ga morali nemudoma ustanoviti« in se mu v celoti pridružuje. V mnenju je zapisano:

Slovenija kot mlada demokracija ne sme ukinjati svetovalno-nadzornih mehanizmov kot je Državni svet, nad katerimi Državni zbor in še zlasti njegova vladna večina, ne bosta nikoli navdušeni.
Svojevrsten absurd je, da se v imenu varčevanja ukinja ravno tista institucija, katere člani delajo nepoklicno.
Zastopanost lokalnih interesov v Državnem svetu pridobiva na pomenu tudi zato, ker je bila ukinjena možnost sočasnega opravljanja županske in poslanske funkcije.
Zgražanje nad tem, da deluje Državni svet tudi pod vplivom političnih strank ni prepričljivo; vsekakor deluje pod tem vplivom v precej manjši meri kot Državni zbor. Politične stranke ki bi lahko samoomejile svoje poseganje v Državni svet namesto tega predlagajo njegovo ukinitev.
Če je dolgoročna perspektiva v oblikovanju zbora pokrajin v majhni, toda zelo raznoliki Sloveniji, potem je ukinjanje slaba rešitev, ki bo samo otežila doseganje potrebne večine za ustanovitev zbora pokrajin, ko bodo pogoji zanj dozoreli.
Ne gre podcenjevati pomena tistih elementov v delovanju Državnega sveta, ki so ključni za delovanje socialne države. Bolje je, da vladnim predlogom ugovarja Državni svet kot pa ulica, demonstracije in štrajki.
Nemoč Državnega sveta ni argument za njegovo ukinjanje, temveč za njegovo krepitev, na primer tako, da se njegov veto, ki bi bil možen na posamezno rešitev in ne samo na celoten zakon, lahko zavrne le z 2/3 relativno večino poslancev.
Predlagatelji ukinitve Državnega sveta zamenjujejo učinkovitost in hitrost odločanja; hitro odločanje Državnega zbora brez možnosti ugovarjanja Državnega sveta prispeva h hitrosti sprejemanja odločitev, kar pa nikakor ni učinkovito, če gre za slabo premišljene odločitve.
Opozoriti velja, da danes ravno tisti, ki so storili vse, da stališča Državnega sveta ne bi bila sprejeta, govorijo o ukinjanju Državnega sveta zaradi njegove neučinkovitosti pri uveljavljanju stališč.
dr. Leonid Pitamic je v knjigi Država v 20. letih prejšnjega stoletja poudarjal, da je naloga zgornjega doma, oblikovanega po drugačnih načelih od spodnjega, da zavira sprejemanje premalo premišljenih odločitev spodnjega doma in s svojo modrostjo umirja preveliko zagnanost poslancev, ki jih usmerjajo politične stranke.

Državni svet v nadaljevanju podaja splošne ugotovitve glede predloga sprememb Ustave, podrobna razčlenitev posameznih delov predloga sprememb Ustave in napake v osnutku Ustavnega zakona.

Splošne ugotovitve o predlogu sprememb Ustave

Predlog sprememb Ustave temelji na predlogu za začetek postopka za spremembe Ustave, ki ga je dr. Gregor Virant kot minister za javno upravo pred šestimi leti pripravil za Vlado. Tudi takrat je dr. Virant želel ukiniti Državni svet pred volitvami v Državni svet, ki so sledile leta 2007, vendar se Vlada z njegovim predlogom ni strinjala in Državnemu zboru sprememb Ustave ni predlagala. Predlagatelj je besedilo predloga izpred šestih let zgolj minimalno popravil tako, da:
- je iz predloga izpuščen del o možnosti ustanovitve Zbora pokrajin, saj njihove ustanovitve s strani Državnega zbora trenutno ni realno pričakovati;
- je dodanega manj kot deset odstotkov besedila, ki se nanaša predvsem na ekonomsko-varčevalni vidik ukinitve Državnega sveta;
- je predlog dopolnjen z nekaterimi (nepopolnimi) podatki iz obdobja zadnjih šestih let.
Predlog sprememb Ustave vsebuje (podobno kot dokument izpred šestih let) vrsto vsebinskih in slovničnih napak.
Predlog sprememb Ustave ne vsebuje vrste pomembnih podatkov, na podlagi katerih bi bila odločitev o nadaljnji usodi Državnega sveta lažja. Pričakovali bi, da bo predlog sprememb Ustave, s katerim se predlaga ukinitev drugega doma parlamenta, vseboval podatke o tem, kako je v dvajsetih letih obstoja Državni svet deloval in izvajal svoje pristojnosti ter da bo predlagatelj to statistiko primerjal s statistiko drugih domov po Evropi in svetu. Po naših podatkih je namreč slovenski Državni svet svoje pristojnosti izvrševal podobno kot drugi domovi po Evropi, ki imajo primerljive pristojnosti (avstrijski Zvezni svet, češki Senat). Poleg tega je Državni svet najcenejši izmed drugih domov, z najnižjim letnim proračunom v Evropi in najnižjimi plačili članom drugega doma (v tujini imajo plače).
Predlog sprememb Ustave je osredotočen le na eno možno rešitev ureditve zakonodajne veje oblasti, čeprav stroka večinoma navaja tri možne rešitve: poleg ukinitve drugega doma tudi nadgradnjo njegove obstoječe ureditve in njegovo preoblikovanje.
Predlog sprememb Ustave ne vsebuje nekaterih pomembnejših odločb Ustavnega sodišča (npr. Odločba št. U-I-295/07 z dne 22. 10. 2008) in strokovne literature, ki vsebujejo vrsto podatkov s področja dvodomnosti.
Predlog sprememb Ustave ni dosleden, saj je v uvodu predloga navedeno, da je ukinitev Državnega sveta potrebna zaradi izboljšanja kvalitete zakonodajnega postopka, v obrazložitvi pa ne samo, da ta trditev ni obrazložena, navedeno je ravno nasprotno - da se »pogosto navaja tudi, da obstoj drugega doma omogoča sprejemanje kakovostnejših odločitev (zlasti zakonov) v parlamentu«.
Predlog sprememb Ustave je primer nekvalitetno pripravljenega akta, saj je obrazložitev skopa, pomanjkljiva, nedosledna in vsebuje vrsto vsebinskih napak. Dokler se poslanke in poslanci odločajo na podlagi tako slabo pripravljenih predlogov aktov, je Državni svet potreben tudi zato, da Državni zbor opozori na takšne napake.
Predlog sprememb Ustave zapostavlja dejstvo, da je bila z zakonom v letu 2011 urejena ločenost poslanske in županske funkcije ter da med poslanci po predčasnih volitvah v Državni zbor iz leta 2011 ni več poslancev županov. Državni svet tako predstavlja edino predstavništvo lokalnih, občinskih in pokrajinskih interesov na državni zakonodajni ravni. Z ukinitvijo Državnega sveta bi le-ti izgubili še zadnje zastopstvo na državni ravni.
Dokument izpred šestih let je vseboval tudi naslednji stavek: »Če bi poleg precejšnjega števila županov v Državnem zboru dobili še Zbor pokrajin z obstoječimi in celo večjimi pristojnostmi, kot jih ima sedanji Državni svet, bi se še okrepile centrifugalne sile lokalnih interesov v parlamentu, kar bi lahko zaviralo delo vseh državnih organov.« To pomeni, da sedaj, ko ni več poslancev županov v Državnem zboru, ta stavek govori vsaj v prid ohranitvi, če že ne krepitvi obstoječega Državnega sveta.

Podrobna razčlenitev predloga sprememb Ustave

Podrobna razčlenitev posameznih delov predloga sprememb Ustave po vrstnem redu razčlenjuje trditve iz predloga sprememb Ustave. Urejena je tako, da je najprej v ležeči pisavi naveden citat iz predloga sprememb Ustave, sledi pa mu mnenje službe.

»Sprememba Ustave Republike Slovenije je potrebna zaradi izboljšanja kvalitete zakonodajnega postopka.«

Navedba, da je ukinitev Državnega sveta potrebna zaradi izboljšanja kvalitete zakonodajnega postopka, je neutemeljena trditev predlagatelja, ki v nadaljevanju ni obrazložena. Nasprotno, prav doprinos h kvalitetnejši zakonodaji je bistven argument za obstoj Državnega sveta. Državni svet je zaradi svoje sestave in načina delovanja sposoben kvalitativno izboljšati zakonodajne predloge, kar vseskozi dokazuje s svojimi mnenji, pripombami in opozorili. Učinkovitost njegovih naporov pa je v veliki meri odvisna zlasti od pripravljenosti predlagateljev zakonodaje in Državnega zbora o stališčih Državnega sveta konstruktivno razpravljati in jih pri odločanju upoštevati.
Državni svet predstavlja korektiv prenagljenim in nepremišljenim odločitvam Državnega zbora. Dokaz tej trditvi je ne tako oddaljen primer iz jeseni leta 2011: Državni zbor je brez zadržkov in z zavidljivo večino sprejel Zakon o dopolnitvah Zakona o gospodarskih družbah (ZGD-1F). Na 32. redni seji 19. oktobra 2011 je za zakon glasovalo 65 poslancev in poslank ter proti zakonu 4. Zakon je bil sprejet. Ko je Državni svet na omenjeni zakon sprejel odložilni veto, je Državni zbor pri ponovnem odločanju na 50. izredni seji 2. novembra 2011 zakon ponovno sprejel. Od 74 prisotnih poslancev jih je za zakon glasovalo 48 in proti zakonu zgolj 8. Državni svet je takoj napovedal, da bo zadevo predložil v presojo Ustavnemu sodišču, kar je tudi storil. Ustavno sodišče je 8. decembra 2011 sprejelo sklep, da se do njegove končne odločitve zadrži izvrševanje 10.a in 10.b člena ter dvanajste alineje 50. člena Zakona o gospodarskih družbah (Uradni list RS, št. 65/09 – ZGD-1-UPB3, 33/11 in 91/11). To je zgolj eden izmed dokazov, kako Državni svet poskuša uresničevati svojo vlogo kot korektiv v zakonodajnem postopku, a ga Državni zbor pogosto preglasi iz političnih razlogov.

Državni svet je v celotnem obdobju svojega obstoja sprejel 112 odložilnih vetov, od tega je uspel v 19-ih primerih. Državni svet je v 17-ih primerih, ko je bil veto preglasovan, na Ustavno sodišče nato vložil zahtevo za presojo ustavnosti in zakonitosti. Od tega v enem primeru Ustavno sodišče še ni odločilo, v dveh primerih je postopke ustavilo, ker so bile sporne določbe zakona spremenjene in se Državni svet nato ni izrekel, da vztraja pri zahtevi, v desetih primerih pa je Ustavno sodišče ugotovilo neskladje z Ustavo. Državni svet je v celotnem obdobju svojega obstoja 45-krat vložil zahtevo za presojo ustavnosti in zakonitosti, od tega je uspel oziroma delno uspel v 20-ih primerih, ob tem, da o štirih zadevah Ustavno sodišče še odloča. Na podlagi odločitev Ustavnega sodišča je torej jasno razvidno, da je bil Državni svet v svojih zahtevah za presojo ustavnosti in zakonitosti skoraj 50-odstotno uspešen.

»Sprememba Ustave Republike Slovenije je potrebna zaradi razrešitve dileme o dvodomnosti parlamenta.«
V Sloveniji ni dileme o dvodomnosti parlamenta. Ustavno sodišče je v svoji odločbi U-I-295/07 z dne 22. 10. 2008 (Uradni list RS, št. 105/2008) navedlo, da je Državni svet drugi dom. Državni svet ima poseben položaj v organizaciji oblasti, Ustava ga uvršča takoj za Državnim zborom. Pristojnosti Državnega sveta kažejo, da gre za organ, ki deluje v okviru zakonodajne funkcije. S tega vidika lahko govorimo o nepopolni (oziroma nesimetrični) dvodomnosti slovenskega parlamenta, kajti po ustavnopravni teoriji se šteje za dvodomno vsaka ureditev, v kateri delujeta na področju zakonodajne funkcije dva organa, ne glede na to, kakšno razmerje je med njima. Smisel dvodomnosti v unitarnih državah je v tem, da drugi dom sodeluje s prvim domom pri sprejemanju zakonov in opozarja na prenagljene in nezadostno premišljene odločitve prvega doma. Drugi dom naj bi zaviral pretirane in prenagljene odločitve prvega doma ter zagotavljal večjo preudarnost pri zakonodajnem odločanju.

Pred odločbo Ustavnega sodišča je o dvodomnosti slovenskega parlamenta pisala ustavnopravna stroka (dr. Franc Grad, dr. Ciril Ribičič, dr. Ivan Kristan) v svoji literaturi.

»Sprememba Ustave Republike Slovenije je potrebna zaradi poenostavitev političnega sistema in državne ureditve.«
Trditev, da bi z ukinitvijo Državnega sveta prišlo do poenostavitve političnega sistema in državne ureditve, je napačna. Tradicionalne demokratične države s parlamentarnim sistemom ne temeljijo na poenostavljenih sistemih, ampak na sistemu zavor in ravnovesij (angl. checks and balances). Državni svet predstavlja takšen vzvod sistema zavor in ravnovesij in s tem pomemben korektiv v zakonodajni veji oblasti, vendar mu mnogi pripisujejo (pre)majhen pomen zaradi nepoznavanja njegovega dela in pristojnosti.

Državni svet pomembno prispeva k sprejemanju kvalitetnejše zakonodaje. Pomembno je tudi njegovo delo na področju vzpostavljanja stika s civilno družbo, saj organizira številne posvete in okrogle mize o družbeno pomembnih temah in ne nazadnje prav v tem času, ko so v veljavi določbe o nezdružljivosti funkcije župana in podžupana s poslansko funkcijo, predstavlja prostor za zastopanje interesov lokalnih skupnosti. Prav zaradi svoje specifične sestave, ki temelji na dejstvu, da so vanj izvoljeni predstavniki različnih družbenih interesov, se trudi prispevati k sprejemanju kvalitetnejših odločitev, čeprav so njegovi poskusi dostikrat neupravičeno zatrti že na začetku.

Predlagana poenostavitev državne ureditve z ukinitvijo drugega doma bi pomenila tudi, da posledično noben organ ne bi imel pristojnosti veta. Predlog sprememb Ustave hkrati z ukinitvijo Državnega sveta ne prenaša tega pomembnega instituta na kakšen drug organ, kot to predlaga ustavnopravna stroka, ampak omogoča Državnemu zboru pospešeno in neovirano sprejemanje zakonodaje in to ne glede na kvaliteto.

»Sprememba Ustave Republike Slovenije je potrebna zaradi uravnoteženja javnih financ in zniževanja javne porabe na vseh področjih.«
Da bi z ukinitvijo Državnega sveta bistveno doprinesli k zmanjševanju javne porabe, ne drži, kaj šele, da bi z ukinitvijo Državnega sveta uravnotežili javne finance. V rebalansu proračuna za leto 2012 so za Državni svet načrtovana sredstva v višini 1,97 milijona evrov, kar je 315.000 evrov manj od realizacije proračuna Državnega sveta za leto 2011. Spada torej med skromnejše porabnike proračunskih sredstev in z njegovo ukinitvijo gospodarske in finančne krize ne bi rešili.

Pričakujemo lahko tudi, da se bo v Sloveniji še bolj razmahnilo stalno spreminjanje zakonodaje, če bi bil ukinjen še ta korektiv, ki Državni zbor opozarja na pomanjkljivosti predlaganih zakonov. Vprašljivo je, ali bi z ukinitvijo Državnega sveta resnično dolgoročno prihranili ali pa bi prišlo zgolj do še bolj pogostega spreminjanja zakonov oziroma bi za precej nizko ceno izgubili pomemben vzvod sistema zavor in ravnovesij.

Poudariti je potrebno, da so velika prednost slovenskega dvodomnega sistema nizki stroški Državnega sveta. Državni svet ima izmed drugih domov najnižji letni proračun. Drugi domovi imajo letni proračun od 7,7 milijona evrov (avstrijski Zvezni svet) do 602 milijona evrov (italijanski Senat). Letni proračun Državnega sveta znaša manj kot polovico stroškov referenduma in okrog osem odstotkov letnega proračuna Državnega zbora. Za primerjavo naj navedemo, da Slovenija plačuje približno 12 milijonov evrov letno za članarine v različnih mednarodnih organizacijah (OZN 5,8 milijonov evrov, OECD 2,4 milijona evrov, NATO 4,5 milijonov evrov), medtem ko je Državni svet brez kakršnekoli članarine član Združenja evropskih senatov, ki združuje predsednike drugih domov evropskih držav, ki so v številnih državah (npr. Francija, Romunija, Nemčija, Češka, Italija, Ruska federacija) druge osebe v preseansi, torej za šefom države in pred predsednikom prvega doma.

»…dvodomnega parlamenta v glavnem nimajo manjše države…«
Podatki kažejo nasprotno. Ogromno manjših držav, tudi zahodnih (Irska, Belgija, Nizozemska, Švica), ima dvodomni parlamentarni sistem. Več kot 30 držav (več kot tretjina vseh držav z dvodomnim sistemom) ima majhne druge domove z manj kot 50-imi člani. Več kot 20 držav, ki imajo dvodomni parlamentarni sistem, ima manj kot 5 milijonov prebivalcev. Več kot deset od teh je manjših od Slovenije ali ima manjše število prebivalcev. Na svetu je deset držav z dvodomnim sistemom, ki ima manj kot milijon prebivalcev, torej manj kot polovico števila prebivalcev Slovenije.

Dvodomni parlament imajo v zahodnih demokracijah Belgija, ki je le za polovico večja od Slovenije, ter Nizozemska in Švica, ki sta enkrat večji od Slovenije. Dvodomni parlament ima tudi Irska, ki ima enkrat več prebivalcev kot Slovenija. Državni svet, ki opravlja vlogo drugega doma (ima pristojnost veta), imajo tudi v Luksemburgu, ki je manjši in ima manjše število prebivalcev (število prebivalcev: 400.000; velikost: 2.586 km2).

»…za ureditve novejših držav je bolj značilen enodomni sistem… V 20. stoletju so opazni procesi izginjanja ali slabitve položaja drugega doma.«
V 20. stoletju niso opazni procesi izginjanja drugega doma, saj je nastalo samo po letu 1970 trideset novih drugih domov, samo od leta 2000 pa je na svetu nastalo 10 novih drugih domov. Na drugi strani pa so v predlogu sprememb Ustave navedeni le štirje primeri ukinitev v 20. stoletju.

V začetku 20. stoletja je imela velika večina obstoječih držav dvodomno predstavniško telo. Od tedanjih 50-ih obstoječih držav so imele enodomne parlamente le nekatere države na Balkanu, v Srednji Ameriki ali zelo majhne države (Luksemburg, Liechtenstein in Monako). Še v 50-ih letih prejšnjega stoletja je bila dvodomnost prevladujoča parlamentarna ureditev v državah sveta. Več kot tri petine držav (29 od skupaj 80-ih držav) je imelo dva domova parlamenta.

V 20. stoletju tudi niso potekali procesi slabitve položaja drugega doma, ampak procesi demokratizacije parlamentarnega sistema in dvodomnosti. To je pomenilo, da so demokratično izvoljeni drugi domovi izpodrivali imenovane aristokratske druge domove oziroma domove z dednim članstvom. V primerjavi z drugimi domovi so se v postopkih parlamentarne demokratizacije krepili prvi domovi, ki so bili voljeni neposredno, drugi dom pa ni več enakopravno odločal s prvim domom, ampak je lahko le odložil odločitev prvega doma.

»Ni mogoče ugotoviti, da bi imel enodomni ali dvodomni tip parlamenta kakšen vpliv na bolj ali manj demokratično politično življenje v neki državi.«
Nasprotno. Drugi dom, ki ima drugačno sestavo in drugačne pristojnosti kot prvi dom, predstavlja dodatno varovalko za nemoteno delovanje demokracije in ima pozitiven vpliv na razvoj demokracije ter razvoj vladavine prava.

Z drugim domom, ki opravlja vlogo nadzora nad delom prvega doma, se vzpostavi dodatna kontrola oziroma varovalo, ki prispeva k bolj kvalitetnemu sprejemanju zakonodaje. Različna sestava drugega doma pomeni, da so v zakonodajnem postopku predstavljeni drugačni interesi kot v prvem domu. Razprava o istem zakonu, ki jo je prvi dom že opravil, lahko v drugem domu privede do povsem drugačnih zaključkov. To pomeni, da lahko drugi dom opozori na vidike zakonodaje, ki v prvem domu niso prišli do izraza oziroma sploh niso bili izpostavljeni.

Dvodomen parlament je uveden v večini demokratično in gospodarsko razvitih držav Evrope (npr. Francija, Anglija, Nemčija, Italija), v ZDA, Kanadi, Rusiji, Avstraliji, Indiji in na Japonskem. Vse gospodarsko najbolj razvite države imajo uveden dvodomni parlamentarni sistem, izjemi sta le Južna Koreja in Kitajska. Glede slednje je potrebno posebej poudariti, da ima poleg Ljudske narodne skupščine (National People's Congress) tudi Kitajska institucijo, ki je podobna drugemu domu in se imenuje Kitajska ljudska politična svetovalna konferenca (Chinese People's Political Consultative Conference). Gre za posvetovalno telo, ki opravlja vlogo drugega doma, vendar ni urejeno v kitajski Ustavi.

»Pogosto se navaja tudi, da obstoj drugega doma omogoča sprejemanje kakovostnejših odločitev (zlasti zakonov) v parlamentu.«
Trditev drži. V uvodu predloga sprememb Ustave pa je v prvi izmed štirih alinej o potrebnosti sprememb Ustave navedeno nasprotno, da je ukinitev Državnega sveta potrebna zaradi izboljšanja kvalitete zakonodajnega postopka. Takšna navedba v uvodu je nerazumna, saj je splošno uveljavljeno, da drugi dom, ki opravlja vlogo nadzora nad delom prvega doma, predstavlja dodatno kontrolo oziroma varovalo, ki prispeva k bolj kvalitetnemu sprejemanju zakonodaje.

»Najbolj načelen ugovor proti dvodomnosti izhaja iz narave predstavniškega telesa. Če naj to predstavlja ljudstvo in je izraz njegove suverene volje, je to lahko samo eno telo… Če ima drugi dom šibkejši položaj, se največkrat zgodi, da izgubi v praksi še tisto vlogo, ki jo sicer ima po ustavi.«
Šibkejši položaj drugega doma v sistemu nesimetrične dvodomnosti je logična in pravilna ureditev, pri kateri lahko drugi dom opozori, odloži in omogoči dodaten premislek prvemu domu. Slednji pa mora kot predstavnik ljudstva dokončno odločiti o vsebini predloga zakona in prevzeti odgovornost za njegovo vsebino. V sistemu nesimetrične dvodomnosti ni smisel drugega doma v merjenju moči nasproti prvemu, ampak teži drugi dom k čim boljšemu argumentiranju svojih mnenj, da bi jih prvi dom sprejel v predloge zakonov.

Prvi dom vedno predstavlja ljudstvo, državljane, drugi pa le redko (npr. italijanski in romunski Senat). Prav zaradi tega, ker drugi dom večinoma ne predstavlja ljudstva, ima drugi dom šibkejše pristojnosti in lahko le odloži odločitev prvega doma in omogoča dodaten premislek o zakonskih rešitvah. Nesimetrična dvodomnost zato zelo dobro preprečuje blokado zakonodajnega postopka, ki je simetrična ne more. Z opozarjanjem, odlaganjem in omogočanjem premisleka je vloga drugega doma izpolnjena. Prvi dom je tisti, ki predstavlja ljudstvo in dokončno odloči o končni rešitvi v zakonodaji.

»V praksi se tudi drugi dom praviloma ne more izogniti strankarskemu vplivu na njegovo delo… Vsakršno njihovo stališče je na koncu skorajda zagotovo identično ali vsaj podobno stališču neke politične stranke.«
Ne drži, da je stališče drugega doma na koncu skorajda zagotovo identično ali vsaj podobno stališču neke politične stranke. Na vsako parlamentarno telo v demokratični Evropi in svetu ima vpliv politika. Državni svet je parlamentarno telo, na katerega politične stranke nimajo prevladujočega vpliva. V Državnem svetu se člani ne povezujejo v politične skupine, ampak v interesne skupine. V njem ne obstaja niti pozicija niti opozicija. Tudi pri volitvah v Državni svet ni predvidena možnost vloge političnih strank, vendar ima politika vpliv na volitve predvsem predstavnikov lokalnih interesov, ki so voljeni preko elektorjev in občinskih svetov.

Skoraj 20-letna zgodovina delovanja daje osnovo za oceno, da so politične stranke vedno imele določen vpliv na odločanje članov Državnega sveta. Vprašanje je, ali je možno in ali je koristno take vplive preprečiti. Pomembno je, da lahko ugotovimo, da politične stranke niso nikoli imele sistemskega, obvladujočega vpliva na državne svetnike. Državnega sveta nikoli v 20-letni zgodovini niso obvladovale ne pozicijske ne opozicijske politične stranke.

Poleg tega trditvi nasprotuje kar predlagatelj sam v nadaljevanju obrazložitve, kjer navede: »Obenem naj bi to telo (Državni svet op.a.) do neke mere tudi nevtraliziralo prevelik vpliv strankarskih interesov v Državnem zboru…«.

»Zanesljivo je samo, da dvodomni način odločanja v parlamentu običajno podaljša čas, potreben za sprejem odločitve, kar zmanjšuje sposobnost učinkovitega dela parlamenta.«
Državni svet bistveno ne podaljša časa za sprejem odločitve v Državnem zboru. Državni svet ima sedem dni časa za vložitev suspenzivnega veta in ta rok se prekriva z rokom za zahtevo za razpis referenduma in teče znotraj osemdnevnega roka Predsednika republike za razglasitev zakona. Vsi ostali drugi domovi imajo za obravnavo zakona in sprejem odločitve o vetu več časa. Še enkrat toliko časa kot slovenski Državni svet, 14 dni, ima ruski Svet federacije. Poljski in češki Senat imata časovno omejitev 30-ih dni. Rok dveh mesecev ima na voljo španski Senat. Osem tednov za proučitev zakonov ima na voljo avstrijski Zvezni svet. Izmed drugih domov, ki imajo v zakonodajnem postopku časovno omejitev, ima dovolj časa za proučitev zakona irski Senat, saj znaša njegov rok 90 dni. Čas, ki se Državnemu zboru podaljša za sprejem odločitve v primeru veta Državnega sveta, je torej odvisen od razpisa seje Državnega zbora, na kateri Državni zbor ponovno odloča o zakonu. Po ponovnem izglasovanju zakona pa začne teči nov rok za razglasitev zakona.

Čas, ki je potreben za sprejem odločitve, ne sme biti merilo za učinkovitost dela parlamenta. Pomembnejša od časa je kvaliteta sprejete zakonodaje. Drugi dom opozarja na pomanjkljivosti, protiustavnosti sprejete zakonodaje, zato je učinkovitost dela večja, saj po sprejemu zakona ni potrebe, da bi ga popravljali z novelami zakonov.

»...V tem primeru bi lahko govorili o popolni dvodomnosti… Zato bi to skupino lahko šteli za obliko nepopolne dvodomnosti.«
Izraz popolna dvodomnost izhaja predvsem iz italijanske ustavne teorije (bicameralismo perfetto), pojavlja pa se tudi v francoski ustavni teoriji (bicamérisme parfait), kjer se dejansko še večkrat pojavi kot enakopravna dvodomnost (bicamérisme égalitaire).

Terminologije popolne (complete bicameralism) in nepopolne dvodomnosti (incomplete bicameralism) pa, nasprotno, ni zaslediti v anglosaksonski pravni teoriji. V anglosaksonski pravni teoriji se pojavljata predvsem izraza simetrična (symmetrical bicameralism) in nesimetrična dvodomnost (asymmetrical bicameralism).

Izraz nepopolni dvodomni parlamentarni sistem je strokovno pravilen, pomensko pa lahko zavajajoč. Izraz »nepopolni« dvodomni parlamentarni sistem v praksi lahko vzbuja občutek, da je z »nepopolnim« nekaj narobe, da je slabši od popolnega, kar pa ni res. V teoriji velja ravno obratno. Popolni (simetrični) dvodomni parlamentarni sistem lahko privede do blokad, kar ne velja za nepopolnega (nesimetričnega). Zaradi navedenega je bolj primerno uporabljati izraza simetrični in nesimetrični dvodomni parlamentarni sistem.

»Očitno je pomanjkljiva ustavna ureditev državnega sveta posledica dejstva, da je bil državni svet v svoji končni obliki vnesen v ustavo šele tik pred sprejemom ustave, zaradi česar ni bilo mogoče urediti vseh vprašanj, ki bi sicer spadala v ustavo.«
Vse to kaže na dejstvo, da bi bilo obstoječo ustavno ureditev Državnega sveta bolje ustrezno dopolniti, ne pa črtati iz Ustave. Poleg tega v praksi Državni svet nima problemov s pomanjkljivo ustavno ureditvijo, ampak predvsem z ureditvijo v Poslovniku Državnega zbora, ki na primer postopek ponovnega odločanja o zakonu ureja tako, da je skrčen zgolj na ponovno glasovanje o zakonu.

Ne glede na to, da je bil Državni svet v svoji končni obliki vnesen v Ustavo šele tik pred sprejemom Ustave, pa je snovalcem Ustave uspelo oblikovati drugi dom, ki ima nekatere pomembne primerjalne prednosti:
- nizek letni proračun, ki je najnižji med vsemi drugimi domovi v Evropi, kar je posledica tega, da državni svetnik po izvolitvi ne postanejo poklicni politiki (z izjemo predsednika);
- v njem nikoli v 20-letni zgodovini niso imele sistemskega prevladujočega vpliva ne politične stranke iz koalicije političnih strank v Državnem zboru, ne iz opozicije v Državnem zboru, kar je posledica interesne sestave ter manjšega vpliva strankarske politike na njegovo delovanje;
- sestavljen je na drugačen način kot Državni zbor, ima drugačne pristojnosti in drugačno mandatno dobo, zato lahko opravlja svojo vlogo korektiva v zakonodajni veji oblasti in omogoča nekoliko bolj dolgoročen pogled na politična vprašanja.

»Njegove pristojnosti (Državnega sveta op.a.) pa vendarle kažejo, da gre za organ, ki deluje v okviru zakonodajne funkcije, saj lahko predlaga zakone, daje veto na zakone itd.«
Obrazložitev uporablja izraz, da je Državni svet organ (sui generis), kar se je v preteklosti že pojavljalo v različnih besedilih. V besedilu ni upoštevano, da je Ustavno sodišče z odločbo št. U-I-295/07 z dne 22. 10. 2008 odločilo, da je Državni svet drugi dom parlamenta, saj je navedlo, da lahko govorimo o nepopolni (nesimetrični) dvodomnosti slovenskega parlamenta.

»Njegove pristojnosti (Državnega sveta op.a.) so torej skoraj v celoti naravnane na vpliv na delovanje državnega zbora.«
Trditev ne drži, ker Državni svet zahtevo za presojo ustavnosti in zakonitosti aktov in predpisov vloži na Ustavno sodišče in ne v Državni zbor. Ta pristojnost ni vezana na zakonodajni postopek in jo Državni svet lahko uporabi šele potem, ko je zakonodajni postopek končan. Z navedeno pristojnostjo torej Državni svet ni naravnan na vpliv na delovanje Državnega zbora. Še bolj to velja za volilno funkcijo Državnega sveta, ko slednji imenuje predstavnika v Statistični svet Republike Slovenije.

»Nobenih pristojnosti pa nima na drugih področjih delovanja državnega zbora, kot so zlasti ustavnorevizijska in volilna funkcija.«
Državni svet ima pristojnosti na vseh navedenih področjih, saj lahko vlaga mnenja o vseh zadevah iz pristojnosti Državnega zbora. To pomeni, da lahko daje tudi mnenja v ustavnorevizijskem postopku in mnenja na področju volilne funkcije Državnega zbora. Poleg tega Državni svet voli predstavnika v Statistični svet Republike Slovenije, kar je tipična volilna funkcija.

»Prav tako ni v nobenem razmerju do vlade, kar je sicer ena temeljnih značilnosti parlamenta.«
Državni svet je v močnem posrednem razmerju do Vlade, ker se vse pristojnosti Državnega sveta posredno nanašajo tudi na Vlado. To se v praksi med drugim kaže tudi tako, da se predstavniki Vlade redno udeležujejo sej Državnega sveta.

V okviru zakonodajne funkcije se sprejemajo najpomembnejše odločitve državne oblasti, zato je razumljivo, da pristojnosti Državnega sveta ne vplivajo samo na delovanje Državnega zbora, temveč tudi na delovanje Vlade, čeprav na posreden način. To velja za vse pristojnosti Državnega sveta na področju zakonodajne funkcije, od najšibkejših do najmočnejših. Razmerje Državnega sveta do Vlade ureja Zakon o Državnem svetu. Državni svet in njegova delovna telesa imajo pravico zahtevati od državnih organov pojasnila in podatke v zvezi z zadevami, ki jih obravnavajo.

V praksi Državni svet dobro sodeluje z Vlado. Njeni člani se odzivajo in odgovarjajo na vprašanja, pobude, zahteve Državnega sveta ter se udeležujejo sej Državnega sveta in njegovih komisij.

»Glede na povedano je mogoče šteti državni svet za drugi dom parlamenta samo v najširšem pomenu.«
Državni svet je drugi dom. Tako je odločilo Ustavno sodišče z odločbo št. U-I-295/07 z dne 22. 10. 2008, v kateri je navedlo, da lahko govorimo o nepopolni dvodomnosti slovenskega parlamenta. Po ustavnopravni teoriji se šteje za dvodomno vsaka ureditev, v kateri delujeta na področju zakonodajne funkcije dva organa, ne glede na to, kakšno razmerje je med njima. V tej odločbi Ustavno sodišče ni navedlo, da bi šlo za »dvodomnost v najširšem pomenu«.

»Ustavodajalec namreč ni izrecno opredelil državnega sveta kot del parlamenta, kar bi se sicer kazalo v tem, da bi parlament sestavljala dva domova – državni zbor in državni svet – temveč je opredelil državni svet kot poseben organ s svojimi posebnimi funkcijami, položaj in funkcije parlamenta pa je dodelil samo državnemu zboru.«
Ustava sploh ne ureja izraza parlament. Ustavodajalec torej tudi Državnega zbora ni opredelil kot del parlamenta. Tudi položaja in funkcij parlamenta ustavodajalec ni dodelil le Državnemu zboru. Ustava v delu, ki je namenjen zakonodajni veji oblasti, ureja dva organa - Državni zbor in Državni svet. Poleg tega Ustavni zakon za izvedbo Ustave Republike Slovenije (Uradni list RS, št. 33/91 in 21/94) v tretjem odstavku 2. člena določa, da do konstituiranja Državnega zbora in Državnega sveta sprejemajo zbori Skupščine Republike Slovenije zakone in druge akte na način in po postopku, določenem z Ustavo Republike Slovenije iz leta 1974 in z njenimi spremembami ter dopolnili. To pomeni, da je Državni svet, prav tako kot Državni zbor, naslednik Skupščine Republike Slovenije, ki je bila prvo zakonodajno telo v samostojni in neodvisni Republiki Sloveniji. Državni svet je, v skladu z odločbo Ustavnega sodišča (št. U-I-295/07 z dne 22. 10. 2008), drugi dom, kar pomeni, da slovenski parlament sestavljata dva domova - Državni zbor in Državni svet.

»…skupna ugotovitev je, da odločitve državnega sveta niso imele bistvenega učinka.«
Predlagatelj navaja le »učinkovitost« veta, ki jo ugotovi s številom neizglasovanih zakonov v postopku ponovnega odločanja v Državnem zboru, in zanemarljivo število zakonskih predlogov. Iz tega prikaza izvede ugotovitev, da ima delovanje in obstoj Državnega sveta zanemarljiv vpliv na sprejemanje zakonodaje.

Predlagatelj je, kot je navedeno v nadaljevanju, nepopolno pripravil analizo uporabe veta in zakonodajnih iniciativ Državnega sveta. Poleg tega ni pripravil analize ostalih pristojnosti Državnega sveta. Zaradi tega je predlagatelj prišel do sklepa, da odločitve Državnega sveta niso imele bistvenega učinka, kar seveda ni točno.
V predlogu sprememb Ustave predlagatelj ni predstavil naslednje statistike: Državni svet je v obdobju 20-ih let 45-krat vložil zahtevo za presojo ustavnosti in zakonitosti, od tega je uspel oziroma delno uspel v 20-ih primerih, ob tem, da o štirih zadevah Ustavno sodišče še odloča. Torej je v odločenih zadevah dosegel skoraj 50-odstotno uspešnost. Pri tem izstopata prvi in tretji mandat. V prvem mandatnem obdobju, od 1992 do 1997, je Državni svet vložil 14 zahtev za presojo ustavnosti in bil uspešen v devetih primerih, kar pomeni 64-odstotno uspešnost. V tretjem mandatnem obdobju, od leta 2002 do 2007, je Državni svet vložil 10 zahtev za presojo ustavnosti in zakonitosti, od tega je v enem primeru izpodbijani akt med postopkom prenehal veljati. Od devetih vloženih zahtev jih je bilo uspešno oziroma delno uspešno rešenih kar šest, kar pomeni 67-odstotno uspešnost.

Državni svet je v 20-ih letih obstoja zahteval štiri parlamentarne preiskave. Pri tem je Državni zbor ustanovil preiskovalno komisijo v treh primerih. V dvajsetih letih delovanja je Državni svet predlagal dva referenduma. Potrebno je poudariti, da Državni svet te pristojnosti ne zlorablja in se zaveda njenih daljnosežnih (pravnih in finančnih) posledic, zato velikokrat zahteve za referendum ni izglasoval, čeprav so obstajali razlogi zanj. Leta 2007 je Državni svet predlagal referendum na Zakon o lastninskem preoblikovanju zavarovalnic, na katerem je kar 72 odstotkov volivcev glasovalo proti zakonu, referendumska udeležba volivcev pa je bila izjemno visoka, kar 58-odstotna.

Državni svet je organizator številnih posvetov, predavanj in javnih razprav, s katerimi se predstavljajo različne družbeno pomembne teme. Na leto priredi več kot 50 različnih dogodkov, s katerimi pomembno prispeva k razpravi o aktih in dokumentih ter njihovi kvalitetni pripravi. Na te dogodke prihajajo tudi predstavniki Vlade, ki zaključke posvetov upoštevajo pri pripravi vladnih predlogov zakonov in drugih aktov in predpisov.

»Tako je slednji (Državni svet op.a.) od leta 1993 do 2000 vložil odložilni veto proti 54 zakonom, vendar pa je bil ta v zelo veliki večini (80%) preglasovan. Še slabši pa so statistični podatki v letih 2003-2011, ko je državni svet vložil odložilni veto proti 58 zakonom, uspel pa le z osmimi.«
V nesimetrično dvodomnem parlamentarnem sistemu ni pomemben rezultat veta, torej kolikokrat je prvi dom ponovno izglasoval zakon. Pretirana uspešnost veta drugega doma bi pomenila, da je drugi dom velikokrat blokiral sprejem zakona. Bolj pomembno je, kolikokrat je imel drugi dom drugačno mnenje od prvega in je s svojim mnenjem pomagal kvalitetno pripraviti predlog zakona.

Poznanih je kar nekaj primerov, ko je Državni zbor preglasoval veto Državnega sveta in ponovno izglasoval zakon, nato pa je Državni svet bodisi uspel z zahtevo za presojo ustavnosti zakona pred Ustavnim sodiščem, tako da je Ustavno sodišče razveljavilo neustavno določbo zakona, ali pa je Državni zbor takoj začel s sprejemom novele zakona, ki je popravila neustrezno ali celo protiustavno ureditev v zakonu. Zaradi navedenega se Državni svet zavzema za ureditev četrte faze zakonodajnega postopka, v kateri bi Državni zbor v postopku ponovnega odločanja o zakonu lahko popravil sporni del zakona.

Uspeh veta se torej ne more meriti le z rezultatom glasovanja v postopku ponovnega odločanja o zakonu v Državnem zboru. Državni svet lahko po vložitvi veta in po preglasovanju le-tega v Državnem zboru vloži zahtevo za začetek postopka za oceno ustavnosti in zakonitosti predpisov in splošnih aktov. Uspeh Državnega sveta v postopku za oceno ustavnosti in zakonitosti se zelo razlikuje od rezultata učinkovitosti veta. Značilno je, da je veliko zahtev za začetek postopka za oceno ustavnosti in zakonitosti vloženih po tem, ko so bili veti na zakone, ki po mnenju Državnega sveta niso v skladu z Ustavo, v Državnem zboru preglasovani. Tako je Državni svet od 27-ih vloženih zahtev na Ustavno sodišče v obdobju prvega in drugega mandata, kar v trinajstih primerih vložil zahtevo za oceno ustavnosti na zakon, ki ga je Državni zbor sprejel z absolutno večino v ponovnem postopku glasovanja. Ustavno sodišče je v primeru sedmih zakonov spoznalo, da so določbe v tistem delu zakona, v katerem je preverjanje zahteval Državni svet, v nasprotju z Ustavo. Rezultat kaže na visoko stopnjo utemeljenosti vložitev odložilnega veta in sprožitve ustavnega spora. Uspešnost Državnega sveta v postopkih pred Ustavnim sodiščem pomeni, da so bili nekateri odložilni veti vloženi utemeljeno, čeprav jih je Državni zbor zavrnil.

»V celotnem razdobju svojega obstoja je predlagal zanemarljivo število zakonskih predlogov… Tako je npr. državni svet v letih od 2003 do 2005 vložil le štiri predloge sprememb zakonov, v obdobju do 2011 pa še 17 predlogov.«
Predlog sprememb Ustave v tem delu sploh ne zajema celotnega obdobja obstoja Državnega sveta, saj je navedeno le obdobje od leta 2003 do 2011. Glede na to, da Državni svet obstaja od leta 1992, manjka celotna statistika zakonodajnih iniciativ od začetka delovanja Državnega sveta. V celotnem obdobju svojega obstoja je Državni svet vložil 42 zakonodajnih pobud (in ne samo 21, kot to navaja predlagatelj), od tega je bilo pet zakonov tudi dejansko sprejetih.

Državni svet torej v povprečju vloži dve zakonodajni iniciativi na leto. Razlogov za tako redko uporabo instituta zakonodajne iniciative je več. Člani Državnega sveta niso zaposleni v Državnem svetu, tako da svojo funkcijo opravljajo nepoklicno. To pomeni, da člani kot predstavniki določenih interesov ohranjajo stik z delovnim področjem interesa, ki ga zastopajo, in še naprej opravljajo svoj poklic, ki so ga opravljali do izvolitve v funkcijo svetnika. Državni svet v strokovni službi tudi nima dovolj zaposlenih, ki bi lahko natančneje spremljali stanje na posameznih segmentih sicer vsebinsko izredno širokih področij javnih politik in opozorili na potrebne spremembe zakonodaje.

Največ zakonov v zakonodajni postopek vloži Vlada, ki ima na voljo ogromen aparat državne uprave. Le-ta je usposobljena za pripravo zakonodajnih iniciativ, ki jih nato Vlada vloži v Državni zbor. Vlada vloži v zakonodajni postopek veliko več predlogov zakonov, ne samo v primerjavi z Državnim svetom, ampak tudi s poslanci Državnega zbora.

»Ob preučitvi delovanja lahko tako pridemo do ugotovitve, da je delovanje navedene institucije osredotočeno na dajanje mnenj in pobud državnemu zboru ter organiziranju raznovrstnih posvetov, predavanj in pobud, ki pa seveda niso mogle imeti vpliva na sprejemanje kakovostne zakonodaje.«
Navedena trditev ni resnična, ker je predlagatelj izpustil analizo nekaterih pristojnosti (npr. zahteve za presojo ustavnosti), poleg tega pa ni navedel, kakšen je vpliv Državnega sveta preko posvetov in mnenj, ki jih v svoje predloge aktov vključi že Vlada.

Državni svet je v 20-ih letih delovanja sprejel 554 mnenj in jih posredoval Državnemu zboru. Komisije Državnega sveta so sprejele preko 2000 mnenj in jih posredovale delovnim telesom Državnega zbora. Potrebno je poudariti, da Državni svet v fazi obravnave predlogov zakonov v delovnih telesih med potekom zakonodajnega postopka v Državnem zboru dejansko predlaga amandmaje. Te amandmaje večinoma vnese v svoja mnenja, ki jih lahko v skladu s 97. členom Ustave daje Državnemu zboru in njegovim delovnim telesom. Vendar Državni zbor in njegova delovna telesa amandmajev ne morejo obravnavati kot amandmaje Državnega sveta, ampak jih lahko obravnavajo samo, če jih prevzame delovno telo Državnega zbora ali posamezen poslanec, kar se pogosto tudi dogaja.

Dajanje mnenj je pristojnost Državnega sveta, s katero opozarja na interese, ki so bili v posameznem primeru posebej izpostavljeni. V nasprotju z odložilnim vetom, za pristojnost dajanja mnenj ni mogoče ugotoviti njene učinkovitosti, saj se mnenja uveljavljajo v zakonodajnem postopku v Državnem zboru na različne načine. Kljub temu pa na splošno velja, da se mnenja, v katerih so poudarjeni interesi članov Državnega sveta, prelivajo v predloge zakonov, še posebej, če predloge rešitev iz mnenj "posvojijo" matična delovna telesa Državnega zbora.

»Glede na šibke ustavne pristojnosti državnega sveta in glede na predhodne ugotovitve, po katerih je vloga državnega sveta v zakonodajnem postopku zanemarljiva, se upravičeno postavlja vprašanje smiselnosti, racionalnosti in ekonomičnosti obstoja tovrstnega državnega organa. Po prepričanju predlagatelja stanje govori popolnoma v prid temu, da Republika Slovenija tovrstnih institucij, ki NE MOREJO in NE ZMOREJO doprinesti ničesar bistvenega k tistemu, čemur naj bi bile namenjene, ne potrebuje.«
Predlagatelj ni naredil kvalitativne analize dela Državnega sveta, zato ni izvedel optimalnih sklepov. Če bi imel Državni svet prešibke pristojnosti, bi ga bilo potrebno okrepiti in ne ukiniti. Po našem mnenju ima ustrezne pristojnosti, saj bi močnejše pristojnosti predstavljale možnost blokade v zakonodajnem postopku.

Iz natančne predstavitve statistike dela Državnega sveta in razumevanja njegovega delovanja sledi, da Državni svet more in zmore doprinesti k večji kvaliteti predlagane in sprejete zakonodaje.

Dokaz tej trditvi predstavlja npr. nedavno mnenje Vlade (št. 02402-5/2012/5 z dne 12. 4. 2012) o sklepih Državnega sveta, v katerem je Vlada navedla: »Vlada pozdravlja interes in prispevek Državnega sveta k obravnavi tematike nakupov, lastninske pravice in posesti tujcev na nepremičninah v Republiki Sloveniji… Kot pomemben prispevek je šteti organizacijo posveta z naslovom Slovenija in uveljavitev zaščitne klavzule na Primorskem…«.

»Glede na to, da državni svet v dosedanji pojavni obliki ne opravičuje svojega obstoja, je po mnenju predlagatelja edina prava rešitev, po kateri se državni svet ukine.«
Ukinitev ni edina prava rešitev, ampak je rešitev, ki jo favorizira predlagatelj, brez obsežne analize dela Državnega sveta. Najboljša rešitev bi bila po našem mnenju nadgradnja obstoječega sistema (npr. z uvedbo četrtega branja v zakonodajnem postopku). Možna rešitev bi bila tudi uvedba drugega doma z močnejšimi pristojnostmi, ki pa po našem mnenju ni optimalna rešitev zaradi prevelike možnosti blokade v zakonodajnem postopku.

»Takšna rešitev (ukinitev Državnega sveta op.a.) je pozitivna tudi z vidika javnofinančnih izdatkov…ukinitev državnega sveta ne bi imela negativnih posledic za raven demokracije v Sloveniji.«
Varčevanje se lahko izvede in se izvaja v okviru obstoječega sistema, še posebej z vidika iskanja racionalnih rešitev sodelovanja in iskanja sinergijskih učinkov med obema institucijama, Državnim zborom in Državnim svetom. Ukinitev Državnega sveta bi imela negativen vpliv na delovanje demokracije, vladavine prava in sistema zavor in ravnovesij.

Striktno zasledovanje načela čim večje stroškovne učinkovitosti bi lahko vodilo celo do zaskrbljujoče ugotovitve, da najcenejši sistem ni demokratični parlamentarni sistem, ampak totalitarni sistem z avtokratom na čelu in učinkovito javno upravo, policijo in vojsko. Prostora za drugi dom v takšnem sistemu seveda ni, na kar kažejo tudi ukinitve drugih domov v nedemokratičnih sistemih v časih nacistične Nemčije in fašistične Italije.

»Tako je bil ukinjen drugi dom v Novi Zelandiji, Danskem, Švedskem in nenazadnje na Hrvaškem leta 2001.«
V predlogu sprememb Ustave so predstavljeni le štirje primeri ukinitve drugega doma, od tega je bil hrvaški drugi dom ukinjen leta 2001, preostali trije pa so bili ukinjeni v drugi polovici 20. stoletja (Nova Zelandija leta 1951, Danska leta 1953, Švedska leta 1970). Na drugi strani je po letu 1970 več kot 30 držav uvedlo drugi dom, v 90-ih letih prejšnjega stoletja je samo v Evropi nastalo devet novih drugih domov, od leta 2000 je na svetu nastalo 10 novih drugih domov.

Primer ukinitve Županijskega doma Hrvaške kaže, da so obstajali pomembni strokovni razlogi za njegovo ukinitev: Županijski dom je bil pod prevelikim vplivom Predsednika republike, ko je imela Hrvaška še polpredsedniški sistem, tako da je lahko nasprotoval delu Zastopniškega doma. Poleg tega so bile volitve v Županijski dom urejene strokovno nepravilno, saj so tudi v majhnih županijah namesto večinskega uvedli proporcionalni volilni sistem, kar je zagotovilo močnejšim političnim strankam (takrat HDZ) več mandatov, kot bi jim jih pripadlo v primeru uporabe večinskega volilnega sistema.

»Ukinitev državnega sveta bi prispevala tudi k transparentosti demokratičnega političnega procesa.«
Delovanje Državnega sveta je povsem transparentno. Načelo javnosti je izvedeno podobno kot v Državnem zboru, saj so vse seje Državnega sveta, njegovih delovnih teles in interesnih skupin javne. Ukinitev Državnega sveta torej ne bi pozitivno vplivala na transparentnost demokratičnega političnega procesa, saj je tudi sedaj s svojim delovanjem nikakor ne zmanjšuje, kvečjemu povečuje.

»…ni mogoče spregledati dejstva, da na odločanje državnega sveta na netransparenten in neenakopraven način vplivajo tudi politične stranke, in sicer preko predstavnikov lokalnih interesov v državnem svetu.«
Ni res, da politične stranke na neenakopraven način vplivajo na odločanje Državnega sveta. Vse politične stranke imajo enake teoretične možnosti za vpliv na delo Državnega sveta, čeprav Državni svet ni bil nikoli zasnovan kot organ, v katerem bi se člani povezovali v politične skupine. Poleg tega politične stranke niso nikoli imele sistemskega, obvladujočega vpliva na državne svetnike. Na vsako parlamentarno telo v demokratični Evropi in svetu politika vsaj delno vpliva, kljub temu pa na Državni svet kot parlamentarno telo politične stranke nimajo izrazitega in močnega vpliva. Člani Državnega sveta se namreč ne povezujejo v politične skupine, ampak v interesne skupine. V Državnem svetu ne obstajata niti pozicija niti opozicija. Tudi pri volitvah v Državni svet ni predvidena možnost vloge političnih strank, ampak ima politika posreden vpliv zgolj na volitve predstavnikov lokalnih interesov, ki so voljeni preko elektorjev in občinskih svetov.

20-letna zgodovina delovanja daje osnovo za oceno, da politične stranke niso nikoli imele sistemskega, obvladujočega vpliva na državne svetnike in da Državni svet nikoli niso obvladovale niti politične stranke vladne koalicije niti opozicije. Za sprejem odločitev v Državnem svetu je bilo vedno potrebno iskati podporo med člani različnih interesnih skupin.

Zgornji predlagateljevi trditvi nasprotuje kar predlagatelj sam v nadaljevanju obrazložitve, kjer navede: »Obenem naj bi to telo (Državni svet op.a.) do neke mere tudi nevtraliziralo prevelik vpliv strankarskih interesov v Državnem zboru…«

Vloga drugega doma v sistemu nesimetrične dvodomnosti je torej osredotočena na opozarjanje in sooblikovanje zakonodaje, vendar je končna odločitev v rokah prvega doma. Podobna politična sestava obeh domov ne igra nobene vloge in je celo nesmiselna. Priporočljivo je, da se domova oblikujeta na različen način, celo v različnih časovnih obdobjih, saj lahko različna sestava v obeh domovih povzroči, da se v drugem domu izpostavljajo povsem drugačni interesi in predlogi kot v prvem. Seveda to ni po volji ne prvega doma ne vlade, ki je v nesimetričnem dvodomnem sistemu večinoma odvisna od prvega in ne od drugega doma. Iz tega sledi tudi ideja o drugem domu kot korektivu prvega oziroma kot "chambre de réflexion", kot se imenuje Senat v Belgiji.

»Preko državnega sveta se v ta (demokratično politični) proces namreč vključijo posamezne (selektivno izbrane) interesne skupine, kar vnaša vanj elemente korporativizma.«
Potrebno je poudariti, da Državni svet ne predstavlja korporativne institucije v smislu korporativizma, ki je obstajal kot gospodarsko-družbeni sistem v začetku 20. stoletja, s katerim je hotel npr. Benito Mussolini v Italiji odpraviti razredni boj.

Državni svet predstavlja institucijo, kjer so interesne organizacije (organizacije civilne družbe) povezane v institucionalno strukturo države, saj v postopku volitev Državnega sveta interesne organizacije predlagajo člane in ostajajo z njimi povezane tudi skozi celoten mandat Državnega sveta. Glede na različen način oblikovanja Državnega zbora in Državnega sveta, se slednji po sestavi razlikuje od prvega, kar je tudi smiselno, saj lahko le tako učinkovito opravlja svoje poslanstvo kot del parlamentarnega zakonodajnega telesa.

»Standardi sodelovanja javnosti sodijo v nabor standardov dobre zakonodaje in so v Sloveniji vključeni v Resolucijo o normativni dejavnosti.«
V Sloveniji obstaja veliko dobrih zakonov in podzakonskih predpisov. Mednje spadajo tudi Resolucija o normativni dejavnosti ter standardi sodelovanja javnosti, ki pa se v praksi ne uresničujejo zadovoljivo. Stroka in javnost pogosto nista zadovoljni z možnostmi sodelovanja in vpliva na zakonodajni postopek, saj je vpliv političnih strank v Državnem zboru premočan.

Predlog sprememb Ustave je tipičen primer nekvalitetno pripravljenega akta, saj je obrazložitev skopa, pomanjkljiva, nedosledna in vsebuje vrsto vsebinskih napak. Razvidno je, da je obrazložitev predloga podrejena cilju predlagateljev (ukinitev Državnega sveta) in mu zgolj enoznačno sledi, namesto da bi bilo ravno obratno. Ustrezne rešitve izpostavljenega vprašanja vloge Državnega sveta v državni ureditvi bi se moralo iskati veliko širše, na podlagi upoštevanja prakse razvitih demokracij, razmišljanja stroke in tehtne kvalitativne analize delovanja Državnega sveta. Dokler se poslanke in poslanci odločajo na podlagi tako slabo pripravljenih predlogov aktov, je Državni svet potreben, da Državni zbor opozori na takšne napake.

Napake v II. delu osnutka Ustavnega zakona

V II. delu osnutka Ustavnega zakona je ugotovljenih veliko napak pri navajanju zakonov in aktov oziroma določb zakonov in aktov, ki prenehajo veljati hkrati s prenehanjem delovanja Državnega sveta. Pri navajanju nekaterih aktov gre le za napake v citiranju, pri drugih pa so razveljavljeni akti, ki sploh ne veljajo več. Tako je npr. razveljavljen Poslovnik Državnega sveta iz leta 1993, ki ne obstaja več in ki ga je Državni svet razveljavil s sprejemom novega poslovnika v letu 2008 - PoDS-1 (Uradni list RS, št. 70/08, 73/09 in 101/10). Podobno velja tudi za Kazenski zakonik - KZ-1 (Uradni list RS, št. 55/08 (66/08 popr.), 39/09 in 91/11) in Zakon o državnem tožilstvu - ZDT-1 (Uradni list RS, št. 58/11), saj želi predlagatelj razveljaviti neveljavno zakonodajo.

Napačno so citirani Zakon o ustavnem sodišču (ZUstS-UPB1; Uradni list RS, št. 64/07), Poslovnik Državnega zbora - PoDZ-1 (Uradni list RS, št. 92/07-UPB1 in 105/10), Zakon o referendumu in o ljudski iniciativi - ZRLI-UPB2 (Uradni list RS, št. 26/07), Zakon o Uradnem listu Republike Slovenije (Uradni list RS, št. 112/05-UPB1, 102/07, 109/09 in38/10-ZUKN), Zakon o javnih uslužbencih (Uradni list RS, št. 63/07-UPB3, 65/08, 69/08-ZTFI-A in 69/08-ZZavar-E), Zakon o poslancih (Uradni list RS, št. 112/05-UPB2, 20/06-ZNOJF-1, 109/08 in 39/11), Zakon o integriteti in preprečevanju korupcije (Uradni list RS, št. 69/11-UPB2), Zakon o spodbujanju skladnega regionalnega razvoja (Uradni list RS, št. 83/03-UPB1 in 93/05), Zakon o avtorski in sorodnih pravicah (Uradni list RS, št. 16/07-UPB3 in 68/08), Poslovnik o parlamentarni preiskavi (Uradni list RS, št. 63/93, 59/00, 33/03 in 55/11 Odl.US: U-I-50/11-20).

Seznam zakonov, v katerih s prenehanjem delovanja Državnega sveta prenehajo veljati določbe v delu, ki se nanašajo na Državni svet, pa je nepopoln. V seznamu manjkajo zakoni, kot so na primer Zakon o volilni in referendumski kampanji (Uradni list RS, št. 41/07, 103/07-ZPolS-D, 105/08 Odl.US: U-I-295/07-8, 11/2011 in 28/11 Odl.US: U-I-67/09-27), Zakon o stvarnem premoženju države in samoupravnih lokalnih skupnosti (Uradni list RS, št. 86/10) in Zakon o tajnih podatkih (Uradni list RS, št. 50/06-UPB2, 9/10 in 60/11), ki prav tako vsebujejo določbe, ki se nanašajo na Državni svet.

* * *

Za poročevalca je bil določen predsednik Državnega sveta mag. Blaž Kavčič.

Povezane vsebine

	46. seja Državnega sveta Republike Slovenije