Zahteva za ponovno odločanje o Zakonu o spremembah in dopolnitvah Zakona o zadrugah

Z A H T E V O

da Državni zbor Republike Slovenije ponovno odloča o Zakonu o spremembah in dopolnitvah Zakona o zadrugah.

Obrazložitev:

Državni zbor je sprejel zakon  o spremembah in dopolnitvah zakona o zadrugah (ZZad-C) sprejel na 9. redni seji dne 25. 9. 2009.
1) Omenjeni zakon  implementira  evropsko zadrugo v okviru, v kakršnem  Uredba Sveta 1435/2003/ES o statutu evropske zadruge zahteva ali dopušča  spremembe in dopolnitve zakonodaje države članice in  uvaja  nekatere spremembe in dopolnitve tudi za zadruge, ustanovljene po zakonu o zadrugah.  Zakon o spremembah in dopolnitvah zakona o zadrugah pa  vsebuje tudi določbo, s katero se črta celotno VIII. poglavje zakona o zadrugah, ki sedaj ureja zadružno revizijo.
Kot razlog za takšno rešitev je bilo v zakonskem predlogu navedeno mnenje, da sedanja ureditev zadružne revizije niti morebitne  spremembe in dopolnitve zakona, ki bi uredile izvajanje zadružne revizije po zadružnih zvezah, niso v skladu z Direktivo 2006/43/ES o obveznih revizijah za letne in konsolidirane računovodske izkaze.^{opomba 1}
Direktiva 2006/43/ES neposredno ureja samo revizije, ki so obvezne po predpisih Evropske skupnosti, in se  na revizije zadrug nanaša samo toliko, kolikor gre bodisi za evropske zadruge (SCE), bodisi za nacionalne zadruge, urejene s posebnimi sektorskimi direktivami, zlasti zadruge za opravljanje bančnih in zavarovalniških dejavnosti, ki jih direktiva tudi izrecno našteva (14. točka 2. člena). Kot je znano, se v Sloveniji zadruge na teh področjih ne ustanavljajo, ker je za opravljanje teh dejavnosti kot edino dopustna pravnoorganizacijska oblika  predpisana delniška družba. To pomeni, da se direktiva za domače nacionalne zadruge, ki  v Sloveniji ne delujejo v dejavnostih, za katere je obvezna revizija predpisana v sektorskih direktivah, ne uporablja.
Glede revizije SCE pa se Uredba 1435/2003/ES o statutu evropske zadruge sklicuje na ureditev revizije za nacionalne zadruge, če je takšna ureditev skladna z Direktivo 2006/43/ES. 
Vsebinski razlogi za zadružno revizijo, ki obsega vse zadruge,  se niso spremenili:
1. Članstvo  v zadrugi je namreč vsebinsko kompleksnejše kot v drugih gospodarskih organizacijah,  saj člani niso samo pasivni vlagatelji kapitala, ampak tudi uporabniki storitev, ki z zadrugo poslovno sodelujejo, iz tega pa izhajajo nekatera tveganja; zato zadružna revizija varuje koristi članov pred izgubo deležev in realizacijo odgovornosti za obveznosti zadruge,
2. višina  kapitala in število članov v zadrugi se spreminjata, osebna odgovornost članov je načeloma omejena oziroma celo izključena (prim. 39., 40. in 55. člen ZZad); zato zadružna revizija posredno varuje tudi koristi poslovnih partnerjev zadrug in poslovnega prometa,
3. načelo članske samouprave (16. in 26. člen ZZad) pomeni, da se funkcije v organih vodenja in nadzora  zadruge  opravljajo načeloma nepoklicno, zato zadružna revizija lahko prispeva k boljšemu opravljanju upravljalskih funkcij,
4. v večini delujočih zadrug pomeni pomembno postavko lastnega kapitala nedeljivi zadružni  kapital (po podatkih iz računovodskih izkazov za leto 2008 predstavlja okrog 60% lastnega kapitala zadrug, članski deleži pa  7%): predstavlja vrednostno premoženje, ki se niti ob prenehanju zadruge ne sme razdeliti med člane in tudi ob prenehanju zadruge obdrži zadružno namembnost (74. člen ZZad), zato zadružna revizija lahko prispeva k ohranjanju tega kapitala, ki odraža medgeneracijsko oblikovano premoženje s trajno zadružno namembnostjo.
Prav tako tudi ni videti  formalnih ovir za nadaljnji razvoj zadružne revizije.  Direktiva 2006/43/ES ne omejuje opravljanja revizije glede na pravno obliko revizijskega podjetja in govori le o zakonitih revizorjih ter revizijskih podjetjih (prim. 2. točko 3. člena Direktive).  Direktiva 2006/43/ES celo izrecno predvideva,  da lahko zadruge revidira subjekt, v katerega so zadruge včlanjene, kar pomeni, da niso utemeljeni očitki, da bi članstvo subjekta, ki ga zadružna zveza revidira, pomenilo nedopusten odstop od zahtevane neodvisnosti revizijskega podjetja.^{opomba 2} Navedeno izhaja iz  izrecne določbe 11. točke preambule k Direktivi 2006/43/ES, ki govori o neodvisnosti zakonitih revizorjev in revizorskih podjetij pri opravljanju obveznih revizij, tudi v zadružnih zvezah oziroma odnosu med mrežo in revidiranim subjektom.

2) Zakon o zadrugah po tretji noveli ne vsebuje nobenih posebnih določb o reviziji, razen  te, da glede »dolžnosti revidiranja« v nespremenjenem  prvem odstavku 41.a člena  napotuje na smiselno uporabo določb Zakona o gospodarskih družbah. To napotilo pa po črtanju celotnega poglavja o zadružni reviziji  ni zadosti določno, saj je obveznost vsakoletnega revidiranja letnega poročila v ZGD-1 v skladu z direktivami ES urejena različno glede na vrsto in velikost družbe ter njen morebiten položaj kot nadrejene kapitalske  družbe. Po prvem odstavku 57. člena ZGD-1 mora revizor v skladu z zakonom o revidiranju  pregledati letna poročila velikih in srednjih kapitalskih družb, dvojnih družb in tistih majhnih kapitalskih družb, z vrednostnimi papirji katerih se trguje na organiziranem trgu.
Ustrezna direktiva ES (Direktiva 78/660/EGS) niti ZGD-1 se kot taka  ne nanašata na zadruge. Zato niti s sistematično in smiselno razlago direktive in ZGD-1 ni mogoče ugotoviti, katere zadruge so zavezane k letnemu revidiranju. Tudi med zadrugami obstajajo nekatere razlike. Za obveznosti nekaterih zadrug člani odgovarjajo tudi osebno in se zadruge z osebno odgovornostjo članov  približujejo položaju osebnih družb (za katere načeloma obveznost revidiranja ni predpisana, razen če gre za osebne družbe, za katere neomejeno ne odgovarja nobena fizična oseba – 57. člen v povezavi s 53. členom ZGD-1). Po drugi strani je lahko odgovornost  članov zadruge za obveznosti zadruge z zadružnimi  pravili  izključena in ima zadruga  v tem pogledu podoben položaj kot kapitalska družba, čeprav po drugi strani nobena zadruga po samem zakonu  ni zavezana  določiti in ohranjati  najnižji znesek osnovnega kapitala. Popolnoma odprto je tudi vprašanje posebne in  izredne  revizije, ki jo ZGD-1 ureja v poglavju o delniških družbah (318. do 328. člen).
Če je za  pravne subjekte, ki jih ureja ZGD-1,   obveznost revidiranja nedvoumno urejena v zakonu, bi morala biti obveznost revidiranja tudi za zadruge urejena z zakonom  enako natančno tako, da bi bilo povsem jasno  določeno, katera pravila o revidiranju se uporabljajo za zadruge. To vprašanje ne more biti  prepuščeno podzakonskim predpisom niti arbitrarnemu odločanju posameznih, na primer prekrškovnih organov niti same zadruge  oziroma različnim mnenjem posameznih zadružnih organov,  večine oziroma manjšine članov v posamezni zadrugi.

3) Kot argument za črtanje poglavja o zadružni reviziji vključno z določbo o zadružnih revizijskih zvezah se je navajal argument, da Zakon o revidiranju (ZRev-2) določa, da lahko storitve revidiranja lahko opravlja samo revizijska družba (5. člen), revizijska družba pa se lahko organizira samo kot gospodarska družba ali samostojni revizor kot samostojni podjetnik posameznik (59. člen). Po tem stališču bi določba Zakona o zadrugah, kolikor predvideva izvajanje revizije po zadružni zvezi,   nasprotovala zakonu o revidiranju, nasprotja med zakoni pa ne sme biti.
K tej interpretaciji  kaže pripomniti dvoje.
Medtem ko  Zakon o revidiranju (ZRev-2) ureja revidiranje in revizijska podjetja na splošno, ne glede na vrsto pravne osebe, določbe o zadružni reviziji v Zakonu o zadrugah veljajo in bi tudi v prihodnje veljale samo za zadruge. Gre za razmerje med splošnim in posebnim predpisom, pri čemer lahko posebni predpis uredi nekatera vprašanja drugače kot splošni. Ob tem naj bo dodano,  da so predlogi za ohranitev in dopolnitev določb o zadružni reviziji, ki niso bili sprejeti, predvidevali, da morajo tudi zadružne zveze za izvajanje revidiranja v včlanjenih  zadrugah izpolnjevati pogoje v skladu z direktivo in pridobiti ustrezno dovoljenje.
Druga določba, ki jo je treba upoštevati pri tem vprašanju, pa je drugi odstavek 55. člena Zakona o zadrugah, po katerem lahko zadruga opravlja vse dejavnosti pod enakimi pogoji kot gospodarske družbe, za zadružne zveze pa se smiselno uporabljajo določbe o zadrugah (četrti odstavek 49. člena). Upoštevaje to določbo stališče o neskladnosti določb o zadružni reviziji in določb splošnih predpisov o revidiranju ni tako prepričljivo, kot se morda  zdi na prvi pogled.

4) Črtanje  določb celotnega poglavja o zadružni reviziji, ki je po dosedanjem zakonu obvezna za vse zadruge, ne bo pozitivno vplivalo na razvoj zadružništva. Zlasti ne  za zadruge, ki imajo v svoji bilanci velik delež nedeljivega zadružnega kapitala. Čeprav zakon uvaja  evropske zadruge v Sloveniji in  prinaša nekatere izboljšave za domače zadruge,  je opustitev zadružne revizije po temeljitem preudarku takšen poseg, katerega dolgoročne negativne posledice  pretehtajo pozitivne spremembe, ki jih - vključno z morebitnimi prihranki pri stroških poslovanja zaradi domnevno manj obsežne dolžnosti revidiranja - prinaša tretja novela Zakona o zadrugah. 

Za poročevalca je bil določen državni svetnik Peter Vrisk.