Mnenje k Dopolnjenemu predlogu zakona o dopolnitvi Zakona o sodelovanju med Državnim zborom in Vlado v zadevah Evropske unije (ZSDZVZEU-B)

Državni svet Republike Slovenije je na 32. seji 8. 12. 2010, na podlagi druge alineje prvega odstavka 97. člena Ustave Republike Slovenije (Uradni list RS, št. 33/91-I, 42/97, 66/2000, 24/03, 69/04 in 68/06)  sprejel naslednje

M n e n j e

k Dopolnjenemu predlogu zakona o dopolnitvi Zakona o sodelovanju med Državnim zborom in Vlado v zadevah Evropske unije (ZSDZVZEU-B) - druga obravnava

 Državni svet ne podpira Dopolnjenega predloga zakona.

Predlog zakona o dopolnitvi Zakona o sodelovanju med Državnim zborom in Vlado v zadevah Evropske unije, ki ga je Državnemu zboru predložila skupina poslancev s prvopodpisanim Antonom Anderličem, s katerim se predlaga ureditev postopka sodelovanja med Vlado in Državnim zborom za primere, ko bi Državni zbor sprejel sklep o kršitvi načela subsidiarnosti z zakonodajnim aktom institucij Evropske unije, sta obravnavali Komisija Državnega sveta za državno ureditev na 78. seji 16. 11. 2010 in  Komisija Državnega sveta za mednarodne odnose in evropske zadeve na 33. seji 26. 11. 2010. Komisiji Državnega sveta nista podprli Predloga zakona.

Komisiji Državnega sveta sta mnenje posredovali Odboru Državnega zbora za notranjo politiko, javno upravo in pravosodje, ki je Predlog zakona obravnaval na 25. seji 30. 11. 2010 in na podlagi prvega odstavka 133. člena Poslovnika Državnega zbora pripravil Dopolnjen predlog zakona o dopolnitvi Zakona o sodelovanju med Državnim zborom in Vlado v zadevah Evropske unije.   

Državni svet ugotavlja, da amandma poslanskih skupin Socialnih demokratov, ZARES, DeSUS, Liberalne demokracije Slovenije in nepovezanih poslancev, ki ga je sprejelo matično delovno telo Državnega zbora k 1. členu Predloga zakona, ureja postopek za primer, ko Državni zbor sprejme sklep z obrazložitvijo, v kateri so navedene kršitve, nalog za vložitev tožbe in usmeritvena navodila za zastopanje. Državni zbor pošlje omenjene dokumente Državnemu pravobranilstvu in ne Vladi, kot je predvideval predlagatelj zakona. Državno pravobranilstvo na podlagi prejetih dokumentov in ob sodelovanju Državnega zbora pripravi končno besedilo tožbe in jo vloži na Sodišče EU. O poteku postopka pred Sodiščem EU, o svojih dejavnostih v zvezi z njim ter o sprejetih odločitvah Sodišča Državno pravobranilstvo obvešča Državni zbor.

S sprejetim amandmajem k 1. členu Predloga zakona Državno pravobranilstvo nadomešča Vlado pri tistih nalogah, ki jih je zanjo predvideval Predlog zakona. Amandma sledi določbi 11. člena Zakona o državnem pravobranilstvu, ki določa, da Državno pravobranilstvo zastopa Republiko Slovenijo pred tujimi in mednarodnimi sodišči. Čeprav Zakon o državnem pravobranilstvu v omenjeni določbi izrecno ne navaja tudi zastopanja pred Sodiščem EU, v praksi Državno pravobranilstvo zastopa Republiko Slovenijo tudi pred tem Sodiščem. Vlogo in naloge Državnega pravobranilstva se bo izrecno določilo v primeru tožbe zaradi kršitve načela subsidiarnosti z zakonodajnim aktom pred Sodiščem EU, ki bo vložena na podlagi sklepa Državnega zbora.

Državni svet ugotavlja, da je "temeljni cilj zakona urediti sodelovanje med Državnim zborom in Vlado, potem ko Državni zbor sprejme sklep, da je bilo z zakonodajnim aktom institucij EU kršeno načelo subsidiarnosti". Sprejeti amandma k 1. členu Predloga zakona določa, da Državni zbor "sklep z obrazložitvijo, v kateri so navedene kršitve, nalog za vložitev tožbe in usmeritvena navodila za zastopanje posreduje državnemu pravobranilstvu."  Primarni pravni red Evropske unije daje isto pravico tako državi kot takšni (11. člen Zakona o državnem pravobranilstvu) in tudi njenemu parlamentu, da se glede vložitve tožbe zaradi kršitve načela subsidiarnosti z zakonodajnim aktom EU oba upravičena subjekta odločata samostojno. V primeru zastopstva Državnega pravobranilstvo Državni svet opozarja na morebitno možnost situacije kolizije stališč Vlade in Državnega zbora.

Lizbonska pogodba je prinesla nove pristojnosti nacionalnih parlamentov, pri čemer državam članicam prepušča, da v nacionalni zakonodaji uredijo izvajanje teh pristojnosti. Lizbonska pogodba daje nacionalnim parlamentom pri zadevah Evropske unije prvič jasno vlogo, ki se razlikuje od vloge njihovih nacionalnih vlad. Tako bodo nacionalni parlamenti (Državni zbor in Državni svet) prispevali k močnejšemu demokratičnemu nadzoru in Unijo še bolj približali državljankam in državljanom ter učinkovito prispevali k oblikovanju evropskega političnega prostora.

Glede načela subsidiarnosti daje Lizbonska pogodba nacionalnim parlamentom nove pristojnosti, ki jih spodbujajo, da se v postopek oblikovanja politike na ravni Unije dejavno vključijo že v zgodnji fazi ter da so vključeni v preverjanje spoštovanja tega načela do sprejetja zakonodajnega akta v institucijah EU. V primeru kršitve načela subsidiarnosti z zakonodajnim aktom institucij EU lahko celo sprožijo tožbo pred Sodiščem EU.  Bistvo sprememb, ki jih je vpeljala Lizbonska pogodba je ravno v samostojnosti nacionalnih parlamentov pri presoji subsidiarnosti neodvisno od presoje vlade.

V primeru  kršitve načela subsidiarnosti z zakonodajnim aktom institucij V državah članicah EU obstaja različna praksa in različni nivoji urejanja. Tako imata npr. v Nemčiji oba domova nemškega parlamenta pravico pričeti postopek pred Sodiščem EU. Na Češkem o osnutku tožbe lahko odloča Senat. Glede na nove pristojnosti nacionalnih parlamentov, ki jih zagotavlja Lizbonska pogodba in različne prakse nadzora nad upoštevanjem načela subsidiarnosti, državni svetniki pogrešajo možnost sodelovanja Državnega sveta.

Glede na to, da slovenski parlament sestavljata dva domova, Državni zbor in Državni svet, bi bilo smotrno njuno vlogo v zadevah Evropske unije urediti na enem mestu. Žal trenutno veljavni zakon ureja zgolj sodelovanje med Državnim zborom in Vlado in popolnoma izpušča Državni svet.

Državni svet ima k dopolnjenemu predlogu zakona konkretno pripombo k 1. členu:

Besedilo 1. člena se spremeni tako, da se glasi:

"V besedilu prvega odstavka 11.a člena se za besedama "državni zbor" doda besedilo "ali državni svet".

V besedilu drugega odstavka 11.a člena se za besedama "državnega zbora" doda besedilo "oziroma državnega sveta".

V besedilu tretjega odstavka 11.a člena se za besedama "državni zbor" doda besedilo "oziroma državni svet"."

Vloga Državnega sveta na področju zadev Evropske unije ni urejena primerno, saj je urejena zgolj na ravni poslovnika Državnega zbora. Vendar vloge Državnega sveta ne moremo spregledati. Državni svet neposredno sodeluje z Državnim zborom in njegovimi delovnimi telesi. Zadeve, ki se nanašajo na zadeve Evropske unije najprej obravnava v okviru Komisije za mednarodne odnose in evropske zadeve Državnega sveta. Navedena komisija obravnava tudi skladnost posameznih zakonodajnih predlogov z načelom subsidiarnosti. Predstavnik Državnega sveta je vabljen na seje odborov, pristojnih za evropske zadeve, ne glede na to, ali predhodno pošlje svoje mnenje ali ne. Državni svet namreč lahko že na podlagi Ustave daje mnenje o vseh zadevah iz pristojnosti Državnega zbora, kar vključuje tudi zadeve Evropske unije, na podlagi Zakona o Državnem svetu pa mu mora predsednik Državnega zbora pošiljati vsa gradiva o zadevah, ki so na dnevnem redu sej Državnega zbora (torej tudi o zadevah Evropske unije, ki jih obravnava Državni zbor). Državni svet skupaj z Državnim zborom sestavlja delegacijo, ki se redno udeležuje srečanj COSAC (Konferenca predsednikov odborov parlamentov Evropske unije za evropske zadeve) in aktivno sodeluje v razpravah. Državni svet se udeležuje tudi srečanj Konference predsednikov odborov parlamentov Evropske unije za zunanjo politiko - COFACC. Državni svet je enakovreden sogovornik v inštitucijah EU.

Pogodba o Evropski uniji v 12. členu navaja, da nacionalni parlamenti dejavno prispevajo k dobremu delovanju Unije. Protokol številka 1 o vlogi nacionalnih parlamentov v Evropski uniji v 8. členu jasno določa, da se vse njegove določbe veljajo za vse domove, ki sestavljajo parlament. Iz tega lahko sklepamo, da se nanašajo tako na Državni zbor kot tudi na Državni svet. Zaradi tega bi bilo utemeljeno premisliti, ali ne bi bilo smiselno novelirati sedaj veljavni Zakon o sodelovanju med Državnim zborom in Vlado v zadevah Evropske unije v bistveno večjem obsegu in vanj vključiti tudi določbe o Državnem svetu. Na takšen način bi bila vloga slovenskega parlamenta v zadevah Evropske unije urejena na enem samem mestu ter s tem prispevala k večji preglednosti slovenske ureditve na področju zadev Evropske unije.

Kot navedeno je Lizbonska pogodba prvič uvedla formalno vlogo nacionalnih parlamentov v zakonodajnem postopku Evropske unije. Nacionalni parlamenti presojajo skladnost zakonodajnih aktov Evropske unije z načelom subsidiarnosti. Pridobili so povsem samostojno vlogo, ki jo morajo države članice spoštovati in to ne glede na nacionalno pravno ureditev. Formalno vlogo v zakonodajnem postopku Evropske unije sta torej v skladu z Lizbonsko pogodbo pridobila oba domova slovenskega parlamenta, tako Državni zbor kot tudi Državni svet. Medtem, ko so postopki delovanja Državnega zbora na tem področju urejeni v četrtem odstavku 3.a člena Ustave Republike Slovenije in v Zakonu o sodelovanju med Državnim zborom in Vlado v zadevah Evropske unije, postopki sodelovanja Državnega sveta v zadevah Evropske unije niso ne ustavno ne zakonsko urejeni. To pomeni, da obstaja pravna praznina glede ureditve vloge Državnega sveta v zadevah Evropske unije, kar je v nasprotju z ureditvijo v Lizbonski pogodbi. Državni svet je v preteklosti že predlagal ureditev svoje vloge tako v Ustavi kot tudi v zakonu, vendar je Državni zbor njegove predloge zavrnil. Z morebitno zavrnitvijo ureditve vloge Državnega sveta tudi pri ureditvi postopka vložitve tožbe pred Sodiščem EU, bo Državni svet preučil možnost, da sproži pred Ustavnim sodiščem postopek presoje skladnosti Zakona o sodelovanju med Državnim zborom in Vlado v zadevah Evropske unije z Lizbonsko pogodbo.