Mnenje k predlogu zakona o lokalni samoupravi

Državni svet Republike Slovenije je na 17. seji, dne 21. 1. 2004, na podlagi prvega odstavka 55. člena zakona o državnem svetu (Ur.l. RS, št. 44/92) obravnaval zakon o lokalni samoupravi (ZLS-N) - prva obravnava, ki ga je v zakonodajni postopek predložila Vlada Republike Slovenije in sprejel naslednje

M N E N J E

k predlogu zakona o lokalni samoupravi (ZLS-N) - prva obravnava

Državni svet Republike Slovenje podpira predlog zakona o lokalni samoupravi kot primerno podlago za nadaljnjo obravnavo in poudarja, da je sedanji predpis o sistemu lokalne samouprave zaradi sprejetih številnih sprememb in dopolnitev nepregleden in tudi ne sledi načelom Evropske listine lokalne samouprave.

Državni svet ocenjuje, da so predlagane rešitve pretežno usklajene in strokovno pretehtane, nekatere določbe pa bo treba v nadaljnji obravnavi ponovno preučiti in poiskati ustreznejše rešitve.

Državni svet opozarja, da bi morali biti v zakonodajni postopek istočasno predloženi vsi predlogi, ki se nanašajo na reformo lokalne samouprave, torej tudi predlog zakona o financiranju občin in predlog zakona o pokrajinah ter predlog zakona o financiranju pokrajin, saj bi le tako dobili celovit pregled nad sistemom lokalne samouprave. S predložitvijo celotnega paketa zakonodaje s področja lokalne samouprave bi poiskali ustreznejše in primernejše rešitve glede financiranja občin in pokrajin, določili razmerja med občino in pokrajino ter državnim nivojem in tudi dobili jasnejšo sliko o izvirnih nalogah občin in pokrajin ter o prenešenih nalogah z državnega nivoja na lokalni oziroma pokrajinski nivo. To so ključna vprašanja, ki bi jih bilo treba razrešiti še pred obravnavo zakona o lokalni samoupravi, saj obstaja bojazen, da se bo po predložitvi ostalih zakonov le-ta ponovno spreminjal. Državni svet poudarja, da veljavni zakon o lokalni samoupravi ne predstavlja ključne ovire za razvoj lokalne samouprave in delovanje občin, ampak je to zakon o financiranju občin, ki občinam ne zagotavlja finančne avtonomije. Ker naloge, ki se na občine prenašajo s področno zakonodajo, niso finančno ovrednotene, se občinam zmanjšuje finančni potencial za investicije in opravljanje razvojnih nalog. Na drugi strani državni svet ugotavlja, da je smiselno, da se sedaj sistemsko uredi vprašanje umestitve lokalne samouprave v sistem javne uprave, ker je očitno, da bodo ostali zakonski predlogi, ki se nanašajo na reformo lokalne samouprave, predloženi kasneje.

Državni svet poudarja, da bi moralo imeti Ministrstvo za notranje zadeve, ki je pristojno za lokalno samoupravo, pomembno vlogo pri pripravi področne zakonodaje, s katero se neposredno posega v položaj in pravice lokalnih skupnosti oziroma prenaša na občine nove naloge in s tem finančne obremenitve, predvsem bi moralo biti pristojno za sistem financiranja lokalnih skupnosti. Premajhna je tudi vloga oziroma vpliv občin pri sprejemanju zakonodaje, ki ima neposredne ali posredne finančne posledice za občine.

Po mnenju državnega sveta predlog zakona ne določa načina ureditve pokrajinske samouprave, ampak opredeljuje, da bo poseben zakon o pokrajinah uredil lokalno samoupravo v pokrajini.

Državni svet opozarja na opredeljeno aktivno volilno pravico tujcev, saj lahko v danem trenutku tujec kot najstarejši član občinskega sveta nadomešča odsotnega župana in podžupana in s tem opravlja funkcijo predstavnika in zastopnika občine.

Državni svet tudi opozarja na določbo, da mora biti grb samoupravne lokalne skupnosti heraldično pravilen in opisan po pravilih heraldike. Grbi večine občin ne ustrezajo tem zahtevam, zato bodo imele občine zaradi spreminjanja grbov dodatne finančne obremenitve, sicer pa državni svet tudi ne vidi nobene zakonske osnove za zavezovanje občin k spoštovanju heraldičnih pravil, saj v tem primeru ne gre za pravila, ki bi imela zavezujočo pravno naravo.

Državni svet ugotavlja, da veljavni zakon o lokalni samoupravi določa naloge, ki jih občina opravlja za zadovoljevanje potreb svojih prebivalcev, medtem ko predlog zakona ne določa izvirnih nalog. Zato se postavlja vprašanje, kje in kdaj bodo določene izvirne naloge občin, če ne bo posebnega zakona o občinah.

Državni svet nadalje ugotavlja, da je rešitev, da župan s svojim glasom sodeluje pri odločanju občinskega sveta ustrezna z vidika soodgovornosti za sprejete odločitve, vendar se ta rešitev zdi po drugi strani vprašljiva, saj župan kot predlagatelj proračuna občine, zaključnega računa proračuna in predpisov ter drugih aktov iz pristojnosti občinskega sveta odloča o svojih predlogih.

Državni svet si postavlja vprašanje, ali v zakonu določiti, da se proračun občine in akt o prodaji občinskega premoženja sprejema z absolutno večino ali prepustiti občinam, da se same odločijo, ali bodo v statutu opredelile absolutno večino za sprejemanje predpisov in s tem prevzele odgovornost za morebitne težave pri sprejemanju odločitev. Gre za tehtanje na eni strani interesa po racionalnem in učinkovitem odločanju in na drugi strani interesa po čim večji stopnji konsenza oziroma bolj usklajenih odločitvah pri tako pomembnem aktu kot je proračun.

Državni svet nadalje opozarja na določbe, ki se nanašajo na plačilo za nepoklicno opravljanje občinske funkcije, saj letni znesek sejnin vključno s sejninami za seje delovnih teles občinskega sveta, ki se izplača posameznemu članu občinskega sveta, ne sme presegati 10 % letne osnove plače župana, kar je 5% manj kot določa veljavni zakon. Komisija opozarja na dosedanjo prakso, ki kaže, da je predlagana rešitev neustrezna in bi bili mesečni zneski za sejnine prenizki, saj velikokrat občinski svetniki ne sodelujejo samo na sejah občinskih svetov, ampak opravljajo še druge naloge. Če ljudem ne zagotoviš nadomestila za izgubljeni čas oziroma ne povrneš realnih stroškov, ki nastajajo z opravljanjem občinske funkcije, jih ne moreš vključiti in motivirati za delo v občinskem svetu. Poleg tega bi bilo treba zaradi te spremembe v občinah spreminjati pravilnike, ki so jih občine sprejele glede na veljavni zakon. Komisija predlaga, da se ohrani sedanja ureditev, ko letni znesek sejnin ne sme presegati 15% letne osnovne plače župana.

Državni svet predlaga, da se dodatno opredeli nezdružljivost občinskih funkcij z opravljanjem poslovodnih funkcij v javnih podjetjih in javnih zavodih. Direktorji v teh podjetjih kot nosilci javne funkcije opravljajo tudi prenešene izvršilne funkcije, kar je nezdružljivo z občinsko funkcijo. Med drugim se javna podjetja in javni zavodi financirajo iz občinskega proračuna, zato je nedopustno, da direktor javnega podjetja ali zavoda kot član občinskega sveta odloča o teh sredstvih in s tem povzroča pritiske na občinske proračune in postavlja zavod ali podjetje katerega direktor je v privilegiran položaj v primerjavi z drugimi zavodi ali podjetji. Slednje potrjuje in dokazuje tudi dosedanja praksa v lokalnih skupnostih, ki jo jasno razkrivajo tudi poročila računskega sodišča.

Državni svet opozarja, da ima lahko predlagana rešitev, da krajevna skupnost ne bo mogla več pridobiti statusa pravne osebe javnega prava, negativne učinke na delovanje krajevnih skupnosti. Državni svet se zaveda, da so ožji deli občine le oblika notranjega organiziranja občine in da je temeljna samoupravna lokalna skupnost občina, vendar lahko izguba tega statusa povzroči manjši interes občanov za sodelovanje pri upravljanju lokalnih javnih zadev in v skrajnih primerih tudi ukinjanje krajevnih skupnosti. V krajevnih skupnostih se operativne naloge bistveno hitreje in učinkoviteje ter ceneje opravljajo kot na nivoju občine, zato so krajevne skupnosti v večjih občinah pripomogle k večji motiviranosti občanov, da sodelujejo pri upravljanju lokalnih javnih zadevah. Pravna subjektiviteta krajevnih skupnosti je pomembna zaradi partnerskega odnosa med njimi in občino, saj se morajo vsi ključni akterji dogovarjati o skupnih projektih. Krajevnim skupnostim mora biti za opravljanje nalog zagotovljen vir financiranja neodvisno od odločitev občinskega sveta, česar ni mogoče vzpostaviti s pooblastili župana, ampak s sistemsko rešitvijo v predpisih. Državni svet zato predlaga, da se krajevnim skupnostim ohrani status pravne osebe javnega prava, vendar z omejitvijo poslovne sposobnosti ali pa v zakon vključi taka rešitev, da ima krajevna skupnost lahko status pravne osebe javnega prava oziroma jim ta status občine lahko podelijo.

V zvezi z ustanavljanjem skupnih organov občinske uprave državni svet pozitivno ocenjuje predlagano rešitev, da pristojno ministrstvo za vsako občino posebej ugotavlja, ali je sposobna zagotavljati opravljanje nalog občinske uprave. Tak postopek je demokratičen in smiseln tudi z vidika avtonomnosti lokalne samouprave.

V Sloveniji imamo dve reprezentativni združenji občin, ki zastopata interese lokalnih skupnosti. Interesi pa tudi težave in razvojne prioritete v večjih in mestnih občinah so velikokrat drugačni, včasih celo nasprotni, kot interesi v majhnih in podeželskih občinah. Zaradi zastopanja in uveljavljanja različnih interesov je smiselno, da je več reprezentativnih združenj občin, čeprav obstaja glede na vlogo reprezentativnega organa pomislek, da pred državnimi organi nastopa več reprezentativnih združenj občin. Državni svet si tudi zastavlja vprašanje o smiselnosti večjega števila reprezentativnih združenj občin, preko katerih občine sodelujejo v organih Sveta Evrope in Evropske unije. Občine mednarodno sodelujejo le preko enega reprezentativnega združenja. Državni svet ocenjuje, da bi morali obe sedanji združenji občin, ki zastopata interese svojih članic, sodelovati in enotno nastopati v odnosu do drugih držav.

Državni svet ugotavlja, da je v skladu z veljavno ureditvijo veliko občin, ki ne izpolnjujejo vseh zakonsko določenih pogojev za občino, predvsem nimajo 5000 prebivalcev. Z novo ureditvijo pa bo postopek ustanavljanja občin otežen, saj bo Vlada v posebnem postopku predhodno ugotavljala, ali je neko območje sposobno obstajati kot občina in zagotavljati minimalne pogoje, da lahko govorimo o avtonomiji lokalne skupnosti. S to ureditvijo bo tako Vlada imela možnost, da poda negativno mnenje in ne da predloga za razpis referenduma, ki je predpogoj za pripravo zakona o ustanovitvi občine. Postavlja se vprašanje, ali niso tista območja, kjer obstaja interes za ustanovitev občine, v neenakopravnem položaju z že ustanovljenimi občinami, ki ne izpolnjujejo vseh pogojev. Državni svet tudi opozarja na ožje dele območij občin oziroma krajevne skupnosti z več kot 1000 prebivalci, ki ne bodo imele možnosti ustanoviti nove občine. Tako imamo občine z manj kot 1000 prebivalci, na drugi strani pa krajevne skupnost z več kot 1000 prebivalci, ki so podrejene občinam, ki velikokrat nimajo posluha za njih. Smiselno bi bilo, da se za kraje s 500 do 5000 prebivalcev poišče rešitev v smislu podelitve posebnega statusa, ki bi jim omogočil lažje uresničevanje interesov.

Državni svet opozarja na nerealno postavljene pogoje za pridobitev statusa mestne občine, saj nobena občina ob postavljenem pogoju, da lahko pridobi status mestne občine, če ima mesto najmanj 20.000 prebivalcev ter najmanj 15.000 delovnih mest, ne bo uspela pridobiti tega statusa. Še posebej je kritičen in tudi nekredibilen pogoj najmanj 15.000 delovnih mest, saj ga niti nekatere sedanje mestne občine ne izpolnjujejo. Vse občine, ki so upravna središča s sedežem upravnih enot in drugih izpostav državnih organov imajo atribute za mestno občino. Z vzpostavitvijo pokrajin kot drugega nivoja lokalne samouprave bodo nekatere mestne občine postale regionalna središča. Zato bi bilo smiselno, da pridobi več mest status mestnih občin.

V zvezi z določbami o položaju občine v postopkih državnega zbora državni svet opozarja, da ni dovolj jasno, ali koristi občin zajemajo tudi primere, ko se na občine prenašajo naloge in s tem nastajajo dodatne finančne posledice v občinskih proračunih. V kolikor ta dikcija ne zajema tudi prenešenih nalog, je treba posebej opredeliti, da mora državni zbor pridobiti mnenje občin k določbam predlogov zakonov in drugih predpisov, s katerimi se prenaša na lokalne skupnosti izvrševanje nalog, ki zahtevajo dodatna sredstva.

* * *

Za poročevalca je bil določen državni svetnik Darko Fras.