Mnenje k predlogu zakona o spremembah in dopolnitvah zakona o inšpekcijskem nadzoru (ZIN-A) - druga obravnava

Državni svet Republike Slovenije je na 51. seji, dne 21. 2. 2007, na podlagi druge alineje prvega odstavka 97. člena Ustave Republike Slovenije (Ur. l. RS, št. 33/91-I, 42/97, 66/2000, 24/03 in 69/04)  sprejel naslednje  

M N E N J E

k predlogu zakona o spremembah in dopolnitvah zakona o inšpekcijskem nadzoru (ZIN-A) - druga obravnava

Državni svet je obravnaval predlog zakona o spremembah in dopolnitvah zakona o inšpekcijskem nadzoru, ki ga je v obravnavo predložila Vlada Republike Slovenije.

Državni svet se strinja s predlagateljem, da so se na področju izvajanja inšpekcijskega nadzora v praksi pojavile težave, predvsem z vidika neučinkovitosti teh služb v določenih primerih, kar je povzročilo številna vprašanja in odmeve v javnosti. Izkazalo se je, da je bil razlog za neučinkovitost tudi v pomanjkanju koordinacije med inšpekcijami ter v slabi organizaciji dela oziroma v nejasnih pristojnostih tako posameznih inšpekcij kot tudi glavnih inšpektorjev. Vloga Inšpekcijskega sveta po mnenju predlagatelja ni bila dovolj jasno opredeljena, predvsem pa naj ne bi bil dovolj natančno določen način vodenja in koordinacije tega medresorskega delovnega telesa.

Predlagatelj navaja, da "so se v okviru organizacije dela v organih državne uprave pokazale težave zaradi nekaterih določb veljavnega zakona o inšpekcijskem nadzoru, ki je onemogočal zaposlovanje strokovnjakov za posamezna področja, ki niso imeli opravljenega strokovnega izpita iz splošnega upravnega postopka. Glede na specifično vsebino tega izpita na trgu delovne sile, predvsem v zasebnem sektorju, praviloma ni kandidatov, ki bi imeli opravljen ta izpit, imajo pa druga strokovna znanja, potrebna za izvajanje nalog inšpekcijskega nadzora. Zato je bilo potrebno dopolniti veljavni zakon v delu, ki določa imenovanje osebe za inšpektorja ob sklenitvi delovnega razmerja". Inšpektorji so javni uslužbenci; za njih že 89. člen ZJU omogoča enoletni spregled ustreznega strokovnega izpita za imenovanje v naziv, zato je sprememba drugega in tretjega odstavka 12. člena ZIN posledica ne dovolj širokega branja določb.

Predlog ZIN-A se sklicuje na strokovnost ljudi z določenih področij in posebna strokovna znanja; inšpekcijski nadzor kljub temu ne zajema nadzora nad strokovnostjo delovanja, pač pa nad pravilnostjo izpolnjevanja predpisov. Ne gre za ugotavljanje strokovnosti dela, pač pa za prilagajanje pravnih in fizičnih oseb predpisom, ki jih sprejemajo državni organi. Zakon ne zahteva, da bi bil inšpektor po svoji izobrazbi npr. strokovnjak gradbene stroke, pač pa pogojuje njegovo delo zgolj z izpitom za inšpektorja, ki vsebuje le procesne predpise (upravni postopek in upravni spor, postopek vodenja in odločanja o prekrških in postopek inšpekcijskega nadzora). Mnenje zakonodajalca se tako s strani predlagatelja speljuje na drug tir, ki govori o strokovnosti, ne pa o dejanskem poznavanju procesnih določb.

Komisija je ob pregledu zakona podala naslednje pripombe:

K 1. členu

V drugemu odstavku se za besedilom "1. do 7. člen" doda besedilo "razen četrtega odstavka 3. člena".

O b r a z l o ž i t e v

Po (novem) petem odstavku se "za upravno inšpekcijo, inšpekcijo za sistem javnih uslužbencev, obrambno inšpekcijo in druge oblike notranjega upravnega nadzora nad poslovanjem državnih organov in organov lokalnih skupnosti uporabljajo samo naslednje določbe tega zakona: 1. do 7. člen, 11. do 18. člen, prvi odstavek 19. člena ter prvi in tretji odstavek 20. člena tega zakona".

Po četrtem odstavku 3. člena ZIN se ta zakon ne uporablja za upravno inšpekcijo, proračunsko inšpekcijo, obrambno inšpekcijo in druge oblike notranjega upravnega nadzora nad poslovanjem državnih organov in organov lokalnih skupnosti, po predlogu ZIN-A pa se bi ta zakon med drugim uporabljal tudi od 1. do 7. člena, ki pa vsebuje 4. odstavek 3. člena. Tako ni jasno ali se uporablja ali ne.

Za četrtim odstavkom 3. člena ZIN naj bi se dodal nov peti odstavek, čeprav ga osnovni ZIN ne vsebuje.

K 3. členu

Po drugem odstavku 8. člena naj bi "inšpekcije delovale v inšpektoratih, ki imajo status organa v sestavi ministrstva. Če v inšpektoratu deluje več inšpekcij, se oblikujejo ustrezne notranje organizacijske enote v skladu s predpisi, ki urejajo notranjo organizacijo in sistemizacijo v organih državne uprave. V tretjem odstavku naj bi se za besedo "sestavi" doda beseda "ministrstva", za besedilom "ki ni inšpektorat" pa se doda besedilo "oziroma v drugem organu, ki ni inšpektorat,".

Zakon o državni upravi (ZDU-1-UPB4) (Ur.l.RS, št. 113/05) kot sistemski zakon s področja državne uprave v tretjem odstavku 14. člena ^opomba določa, da se za naloge inšpekcijskega in drugega nadzora ustanovi organ v sestavi ministrstva, če se s tem zagotovi večja učinkovitost in kakovost pri opravljanju nalog oziroma, če je zaradi narave nalog ali delovnega področja potrebno zagotoviti večjo stopnjo strokovne samostojnosti pri opravljanju nalog.

Glede na to, da se ZIN-A sklicuje na neučinkovitost inšpekcijskih služb, da na ravni zakona določa inšpektorat, ki ima status organa v sestavi in dopušča izjemo, da lahko inšpekcija deluje v organu v sestavi, ki ni inšpektorat in ob upoštevanju prvega odstavka 21. člena ZDU-1, ki določa, da se z uredbo se lahko ustanovi upravni organ v sestavi ministrstva med drugim tudi za opravljanje nalog inšpekcijskega in drugega nadzora, je določanje organizacijske oblike inšpektorata in organizacije dela v inšpektoratu in izven njega na ravni zakona v nasprotju z 21. členom ZDU-1 in njegovim namenom ter je popolnoma nepotrebno. Glede na 121. člen Ustave RS (naloge uprave opravljajo neposredno ministrstva) ni nobene potrebe, da bi organe v sestavi urejal zakon, da bi jih kakorkoli poimenoval ali celo izjemoma omogočal delo izven inšpektorata v organu v sestavi, če ZDU-1 določa le pogoj opravljanja nadzora v organizacijski obliki organa v sestavi.

K 5. členu

V 10. členu naj bi se zopet za prvim odstavkom dodali nov drugi, tretji, četrti in peti odstavek, čeprav ima dosedanji 10. člen le en odstavek. Ne moremo govoriti o novih odstavkih (ker stare ne črtamo), pač pa samo o dodajanju odstavkov (ki jih do sedaj še ni bilo).

K 6. členu

11. člen naj bi se spremenil v celoti. Prvi odstavek predlaganega člena se od prejšnjega razlikuje le po tem, da bo Inšpekcijski svet vodil minister, pristojen za upravo in "nehvaležni" dodatek, da se bo Inšpekcijski svet ustanovil (čeprav že deluje) zaradi "doseganja večje učinkovitosti". Inšpekcijski svet že deluje in torej ni bil učinkovit (zato tudi ne bo postal sam po sebi zaradi takšnega besednega dodatka). V obrazložitvi k členu je navedeno, da po sedaj veljavni ureditvi vodenje inšpekcijskega sveta ni bilo določeno z zakonom, zato bo po predlogu Inšpekcijski svet vodil minister za upravo. Državni svet meni, da je vodenje sposobnost posameznika, ki to sposobnost ima, ali pa ne.

Ustava RS ne zahteva, da bi bile vse stvari urejene z zakonom, pač je to določeno le za pravice in obveznosti državljanov in drugih oseb (87. člen) kamor pa vodenje Inšpekcijskega sveta ne sodi. Že veljavni ZIN v četrtem odstavku 11. člena določa, da se vprašanja, povezana z delom Inšpekcijskega sveta uredijo v poslovniku, kamor sodi tudi samo vodenje sveta. Inšpekcijski svet je torej tudi sedaj imel svojega vodjo (glavni tržni inšpektor), zato sama premestitev vodenja na ministra za javno upravo, sama po sebi ne bo vodila k večji učinkovitosti po strokovni plati, pač pa na račun ministrove hierarhije v sistemu državne uprave. Inšpektorji bodo mnogo težje odrekli sodelovanje, saj je bilo doslej vse odvisno od iniciative posameznega predstojnika inšpekcijskega organa in dobre volje tistih predstojnikov, katerih inšpektorji bi v posamezni zadevi morali sodelovati. Učinkovita koordinacija ni bila izvedljiva na podlagi poslovnika, ki je sprejet s soglasjem vlade, zato jo bo sedaj vodila oseba z zakonskimi pooblastili do glavnih inšpektorjev. Minister kot član vlade bo tako narekoval glavne smernice delovanja inšpekcij, zaradi česar se postavlja vprašanje njihove samostojnosti kot ene temeljnih načel zakona o inšpekcijskem nadzoru (4. člen ZDU-1). Minister sicer ni pristojen za poseganje v konkretni inšpekcijski postopek, lahko pa vsekakor nakaže smernice dela inšpekcij ali (ne)prednostna področja. Glavni inšpektor ne bo neposredno odgovoren ministru za javno upravo kot vodji inšpekcijskega sveta, temveč ministru, v okviru katerega je konkretna inšpekcija, po drugi strani pa drži, da sta resorni minister kot minister za javno upravo člana iste vlade.

Predlog za reorganizacijo Inšpekcijskega sveta sam po sebi ni boljši ali slabši od sedanjega. Kaže, da bo velik del bremena padel na poslovnik Inšpekcijskega sveta, ki bo uredil njegovo delo (kar pa je inšpekcijski svet tudi sedaj že imel). Komisija upa, da bo zaradi prisotnosti ministra boljši, kot je bil dosedanji. Ob tem je treba ponovno poudariti temeljno načelo samostojnosti inšpektorjev, ki bo s poseganjem vlade (ministra) lahko dobilo predznak politizacije. V to smer kaže sama obrazložitev k 6. členu, kjer se predlagatelju zapiše, da je:

 "zaradi pomembnosti izvajanja inšpekcijskega nadzora v Republiki Sloveniji po enotnih standardih potrebno zagotoviti možnost sprejemanja strateških odločitev na tem področju na najvišji politični in tudi strokovni ravni, kar lahko zagotavlja le vlada kot najvišji organ državne uprave in najvišji organ izvršilne veje oblasti. Z določitvijo pristojnega ministra, ki bo vodil Inšpekcijski svet, pa je vzpostavljena tudi neposredna vez tega sveta z vlado."

Da ima predlagatelj poleg vodenja Inšpekcijskega sveta s strani ministra lahko še druge namene, kaže tudi obrazložitev k 5. členu, kjer je zapisano, da bo minister "predlagal tudi določene ukrepe za učinkovitejše delo".

Za tretji odstavek lahko ugotovimo, da bi bil popolnoma zadovoljiv, če bi izpustil besedilo "opravlja naloge, povezane z doseganjem večje učinkovitosti in usklajenosti delovanja inšpekcij", enostavno tako, da Inšpekcijski svet usklajuje skupno izvajanje nalog inšpekcijskega nadzora različnih inšpekcij, obravnava skupna vprašanja glede delovanja inšpekcij, obravnava vprašanja, povezana z usposabljanjem v inšpekcijah, obravnava in usklajuje oziroma načrtuje ukrepe za zagotovitev informacijske podpore inšpekcijam.

Pri primerjavi z dosedanjim tretjim odstavkom 10 . člena ZIN ugotovimo, da je ZIN-A očitno zaradi "namena učinkovitosti" izpustil tudi usklajevanje načrtov dela inšpekcij, načrtovanje skupnega izvajanja nalog (ZIN-A določa le usklajevanje skupnega izvajanja) in predlaganje oblikovanja skupin inšpektorjev za skupno izvajanje nalog. Učinkovitejše delo se postavi pod vprašaj ob dejstvu, da je predlog zakona s 6. členom črtal del določbe tretjega odstavka 11. člena (in je v predlogu novega 11. člena ni ponovno uvedel) po kateri "Inšpekcijski svet usklajuje reševanje organizacije, prostorske, materialne, finančne in administrativne problematike delovanja območnih enot in izpostav inšpektoratov."

K 7. členu

Državni svet meni, da pri predlaganem novem tretjem odstavku 12. člena v besedilo določbe ne sodi tekst "(kot na primer: priprava analiz, informacij itd.)", saj po vsebini predstavlja del njene obrazložitve. Mnenje komisije k tem členu je vsebovano tudi v delu, kjer je govora o neupoštevanju določb ZJU. Komisiji se zastavlja vprašanje, kako bodo sedaj lahko inšpektorji postali učinkovitejši, če se znižuje zahtevana delovna doba inšpektorja iz petih let na "ustrezne delovne izkušnje, določene s predpisi, ki urejajo notranjo organizacijo in sistemizacijo v organih državne uprave". Po Uredbi o notranji organizaciji, sistemizaciji, delovnih mestih in nazivih v organih javne uprave in v pravosodnih organih, lahko nekateri inšpektorji nastopijo svoje delovno mesto že pri 3 letih in 7 mesecih delovnih izkušenj.

K 8. členu

Po novem 12b. členu se šteje, da je inšpektor, ki je opravil strokovni izpit za inšpektorja, opravil tudi strokovni izpit iz upravnega postopka in preizkus znanja za vodenje in odločanje v prekrškovnem postopku; da je uradnik, ki je opravil strokovni izpit iz upravnega postopka in preizkus znanja za vodenje in odločanje v prekrškovnem postopku, opravil del strokovnega izpita za inšpektorja, ki po vsebini ustreza opravljenemu strokovnemu izpitu in da ima oseba opravljen strokovni izpit za inšpektorja, če ima opravljen pravniški državni izpit.

Besedna zveza "se šteje" se navadno uporablja za numerično štetje (npr. zavarovalne dobe s povečanjem) ali pa predstavlja izpodbojno domnevo, ki omogoča nasproten dokaz. Predlog zakona bi lahko tako domnevo (se šteje) spremenil v ne-izpodbojno fikcijo (se prizna). Kdor je opravil določen izpit, ni namreč kaj za izpodbijati (razen samega izpita, kjer pa ne bi veljal ne eden niti drug izpit). Določba bi se lahko tako npr. glasila: "Osebi, ki ima opravljen pravniški državni izpit se prizna strokovni izpit za inšpektorja."

Ob taksativni določitvi področij, ki jih vsebuje strokovni izpit za inšpektorja, predlog zakona niti v prehodnih določbah ne pove, kaj se bo zgodilo z veljavnimi podzakonskimi predpisi, ki urejajo vsebino strokovnega izpita: s splošnim Pravilnikom o strokovnem izpitu za inšpektorja (Uradni list RS, št. 75/04 in 79/05) ter posebnimi podzakonskimi predpisi, ki so bili izdani za opravljanje strokovnih izpitov za opravljanje inšpekcije s posameznih področij dela (npr. Pravilnik o posebnem delu strokovnega izpita za inšpektorja varstva pred sevanji, Pravilnik o posebnem delu strokovnega izpita za uradnega veterinarja, Pravilnik o posebnem delu strokovnega izpita za inšpektorja Inšpektorata RS za kulturo in medije). Podzakonski akti so bili namreč izdani tudi na podlagi 12. člena ZIN, ki ga predlog ZIN-A spreminja in dopolnjuje z novim 12a., 12b. in 12c. členom.

Po prvem odstavku 2. člena Pravilnika o strokovnem izpitu za inšpektorja izpit obsega določbe predpisov, ki določajo splošni upravni postopek in posebne upravne postopke, inšpekcijski nadzor, postopek o prekrških ter drugih predpisov, ki jih uradna oseba neposredno uporablja pri opravljanju inšpekcijskega nadzora na določenem upravnem področju. Nov 12a. člen predloga določa vsebino (področja) strokovnega izpita za inšpektorja (upravni postopek in upravni spor, postopek vodenja in odločanja o prekrških in postopek inšpekcijskega nadzora), kjer so drugi predpisi, ki jih uradna oseba neposredno uporablja pri opravljanju inšpekcijskega nadzora na določenem upravnem področju, izpuščeni. Ravno strokovni del predpisov, na kar se predlog sklicuje (zaposlovanje strokovnjakov, strokovna znanja...) je izpuščen. Te pomanjkljivosti ne bo mogel odpraviti niti minister za upravo, ki bo pristojen za določitev podrobnejšega programa strokovnega izpita za inšpektorja, kamor bo sodil postopek opravljanja, način in postopek prijave, izpitni red, način priznavanja vsebin opravljenih izpitov ali preizkusov znanja in druga vprašanja, povezana s strokovnim izpitom za inšpektorja. Če bi s podzakonskim aktom določil kot pogoj tudi druge predpise, ki jih uradna oseba neposredno uporablja, bi s tem kršil 120. člen Ustave RS, ker bi uredil področje izven okvira ali meja zakona. Glede na navedeno, državni svet podaja konkretno pripombo: V predlog novega 12a. člena se doda četrta alineja, ki se glasi: " - drugi predpisi, ki jih uradna oseba neposredno uporablja pri opravljanju inšpekcijskega nadzora".

Predlog za spremembo zakona razen spremenjenega načina vodenja inšpekcijskega sveta ter določb o poenotenju izobraževanja in manjših popravkov glede pooblastil ne prinaša nič bistveno novega, kar bi se nanašalo na samo delo inšpekcij.

Državni svet upa, da bo ministrovo vodenje inšpekcijskega sveta v praksi pomenilo vsaj malenkostno izboljšanje razmer. Vse je še vedno bistveno odvisno od (ne)uspešnosti inšpektorjev, v prvi vrsti glavnih tržnih inšpektorjev. Le ti so tisti, ki vodijo posamezne inšpekcije in naj bi jih tudi v bodoče. Vse kaže, da gre predlog v smeri zakona zaradi zakona, ne sledi pa nujni potrebi po reorganizaciji področja, ki se v večini evropskih držav izvaja tam, kjer nepravilnosti nastajajo, tj. predvsem znotraj upravnih organov, ki jih zaznavajo pri svojem delu. V Veliki Britaniji po navedbah predlagatelja opravljajo naloge nadzora predvsem znotraj upravnih organov, v Avstriji inšpekcijske službe, ki bi bila organizirana v takšni obliki kot pri nas ne poznajo; to delo opravljajo različne upravne policije, za Zvezno Republiko Nemčijo je značilno, da inšpekcijsko dejavnost opravljajo v glavnem upravni organi ter nekatere vrste policije. Podobno sistemsko ureditev kot je naša, pozna le Republika Hrvaška (Zakon o državnem inšpektoratu), kar pa ni - glede na skupno preteklost - nič presenetljivega.

Nepravilnosti se morajo odkrivati tam, kjer se dogajajo in kjer organi pri svojem delu najlaže zvedo za njih. Inšpekcije so sporadično razporejene po ozemlju Republike Slovenije (npr. Tržni inšpektorat RS je inšpekcijski organ Republike Slovenije, ki je organizacijsko povezan z Ministrstvom za gospodarstvo kot organ v sestavi ministrstva. Na Tržnem inšpektoratu RS poteka delo na 26 lokacijah po celotnem ozemlju Republike Slovenije. Območne enote in inšpekcijske pisarne se ne ujemajo s številom upravnih enot in delujejo na različnih lokacijah; enako velja za Inšpektorat RS za delo z 12 območnimi enotami in pisarnami). Med inšpektorati in upravnimi enotami ni določene koordinacije, čeprav se njihovo delo prepleta skoraj na vseh področjih.

Inšpekcije bi se lahko vključile v sistem upravnih enot razen redkih, ki opravljajo specifična dela kot npr. rudarski inšpektorat. V sedanjem sistemu državne uprave so upravne enote s svojim razvejanim področjem pristojnosti tiste, ki bi lahko učinkoviteje zagotavljale delo inšpekcij.

Z uvedbo pokrajin se bo pojavila nova oseba javnega prava, zato bo v prihodnje tudi zaradi tega treba zopet razmisliti o sedanji ureditvi. Kljub temu državni svet meni, da bo predlog zakona z udeležbo ministra za javno upravo pripomogel k boljšim rezultatom, zato predlog zakona podpira.

* * *

Za poročevalca je bil določen državni svetnik mag. Adolf Zupan.