Vprašanja Marijana Klemenca glede ukrepov za povračila nezakonito izplačanih ali dodeljenih javnih sredstev

Državni svet Republike Slovenije je na 2. seji, dne 9. 1. 2008, v skladu z 41. členom Poslovnika Državnega sveta (Ur. l. RS, št. 44/93, 14/99, 2/04, 18/05 in 86/07) obravnaval vprašanja državnega svetnika Marijana Klemenca glede ukrepov za povračila nezakonito izplačanih ali dodeljenih javnih sredstev in na podlagi prvega odstavka 56. člena Zakona o Državnem svetu (Ur. l. RS, št. 100/05 - uradno prečiščeno besedilo) sprejel naslednji

S K L E P :

Državni svet Republike Slovenije podpira vprašanja državnega svetnika Marijana Klemenca in predlaga Ministrstvu za pravosodje in Ministrstvu za finance, da vprašanja preučita in nanje odgovorita.

Vprašanja Marijana Klemenca se glasijo:

Ali ima ministrstvo na voljo podatke o številu uvedenih postopkov in višini zahtevanih vračil nezakonito izplačanega denarja s strani proračuna RS in o kršitvenih oblikah oziroma področjih, kjer prihaja do največjega števila oškodovanja državnega proračuna?

V kakšni meri je bila država uspešna pri povračilu nezakonitih izplačil (v kolikšni meri sploh ocenjuje, da je prišlo do oškodovanja)?

Kakšno vlogo imajo lahko pri tem posamezniki, ki vedo za goljufivo ravnanje in o tem seznanijo državne organe? So upravičeni do nagrad ali česa podobnega?

Obrazložitev:

V zakonodajni postopek je vložen predlog zakona o ratifikaciji Konvencije Združenih narodov proti korupciji (EPA 1831-IV). Temeljno načelo konvencije je vrnitev premoženja (splošna določba v 51. členu). V okviru ukrepov za neposredno vrnitev premoženja (53. člen) vsaka država pogodbenica v skladu s svojim notranjim pravom sprejme potrebne ukrepe, da drugi državi pogodbenici omogoči začetek pravdnega postopka na njenih sodiščih zaradi ugotavljanja pravice do premoženja ali lastništva premoženja, pridobljenega s kaznivim dejanjem, določenim v skladu s to konvencijo; da sprejme potrebne ukrepe, da svojim sodiščem omogoči, da tistim, ki so storili kaznivo dejanje, določeno v skladu s to konvencijo, naloži plačilo nadomestila ali odškodnine drugi državi pogodbenici, ki ji je bila s takim kaznivim dejanjem povzročena škoda, in da sprejme potrebne ukrepe, da svojim sodiščem ali pristojnim organom omogoči, da pri odločanju o odvzemu priznajo drugo državo pogodbenico prosilko za zakonito lastnico premoženja, pridobljenega s kaznivim dejanjem, določenim v skladu s to konvencijo. Konvencija proti korupciji skuša rešiti nekatere izmed teh problemov tako, da povečuje možnost uporabe civilnih postopkov kot sredstva za povračilo sredstev.

Glede na vsebino Konvencije se zastavlja vprašanje, ali je naša država resnično uspešna pri vračanju nezakonitih izplačil ali pridobljenih sredstev, saj se tega dela ne da jasno razbrati iz različnih poročil o delu.

Iz poročil o delu državnega pravobranilstva za leto 2005 in 2006 izhaja, da je bilo pravobranilstvo uspešno s tožbenimi zahtevki v višini okoli 60 %, oškodovanci so bili s svojimi tožbenimi zahtevki zoper državo uspešni v višini okoli 14 %. Na podlagi sklenjenih sodnih poravnav izhaja, da je znašala uspešnost oškodovancev več kot 50 %, ki bi jih kot uspešne šteli lahko za obe strani. Republika Slovenija je kot tožena stranka v letu 2006 od zahtevanih 2.004 milijonov EUR plačala le 0,29 % (kar še vedno pomeni 5.81 mio EUR op.), kot tožeča stranka pa je od vtoževanih 3,7 milijona EUR uspela v višini 42 % ali 1,5 milijona EUR.

Po 499. členu ZKP se premoženjska korist, ki je bila dosežena s kaznivim dejanjem ali zaradi njega, ugotavlja v kazenskem postopku po uradni dolžnosti. Sodišče in drugi organi, pred katerimi teče kazenski postopek, morajo med postopkom zbirati dokaze in raziskovati okoliščine, ki so pomembne za ugotovitev premoženjske koristi. Sodišča ne smejo prezreti te zahteve po uradni dolžnosti ugotavljanja premoženjske koristi, tj. nečesa, kar je lahko v celoti ali delno tudi predmet premoženjskopravnega zahtevka. V tem primeru se ugotavlja premoženjska korist samo v tistem delu, ki ni zajet s premoženjskopravnim zahtevkom. Iz poročil o delu državnega pravobranilstva ne izhaja število primerov, v katerih je pravobranilstvo podalo predlog za uveljavitev premoženjskopravnega zahtevka (v imenu RS kot oškodovanke) v kazenskem postopku, kot ga omogoča zakon o kazenskem postopku. Taki predlogi so nedvomno zajeti v celotnem številu obravnavanih zadev, vendar sam način izpustitve konkretne omembe mogoče kaže na pomanjkanje zavedanja pomembnosti vračanja premoženja, za katerega je bila oškodovana država.

Ministrstvo za pravosodje je na vprašanje državnega svetnika glede možnosti vlaganja zahtevkov za revizijo v javnem interesu odgovorilo (odgovor št. 002-8/2006 z dne 20.7.2006 in 24.8.2006), da "razširjena aktivna legitimacija ne pomeni in ni njen namen prelaganje vlaganja zahtevkov za revizijo in izognitev plačilu takse iz 22. člena ZRPJN s strani zainteresiranega subjekta v postopku javnega naročanja s sklicevanjem na javni interes na Ministrstvo za finance, Urad za varstvo konkurence ali Državno pravobranilstvo Republike Slovenije". V istem odgovoru navaja, da je "Ministrstvo za finance ob pregledu do sedaj prejetih pobud za vložitev zahtevka za revizijo ugotovilo, da niso bili podani formalno pravni oziroma dejansko razlogi za postopanje v smislu določbe drugega odstavka 9. člena ZRPJN bodisi, ker je že nastopila dokončnost odločitve naročnika o dodelitvi naročila ali ker je bil vložen zahtevek za revizijo s strani ponudnika oziroma je postopek revizije tekel".

Vsi zahtevki za revizijo so bili vloženi s strani prizadetih strank, zato odgovor kaže na ne-zavzemanje za boljše upravljanje državnega premoženja. Aktivna legitimacija v smislu 9. člena ZRPJN, bi bila tako po mnenju ministrstva za finance in po oceni Državnega pravobranilstva smiselna le v primeru, če ravnanja naročnika ne bi izpodbijal noben ponudnik. Glede na 484.276 (!) vseh naročil v letu 2006 (vrednost naročil je 3,2 mrd EUR letno oz. 41,7 % odhodkov proračuna RS za leto 2006), od katerih je bilo le za 640 izmed njih vloženih zahtevkov za revizijo s strani kandidatov oziroma ponudnikov, bi imeli vsi organi iz 9. člena ZRPJN več kot dovolj dela, če bi bilo zavedanje za smotrno ravnanje z državnim premoženjem na višji ravni. Državno pravobranilstvo je v svojem poročilu o delu navedlo, da "državno pravobranilstvo ni imelo pomislekov glede odločitev komisije in ni vložilo nobenega pravnega sredstva zoper odločbe komisije". Navedba kaže na delno nepoznavanje namena 9. člena ZRPJN, ki omogoča vlaganje zahtevkov za revizijo zoper naročnika (ne komisijo), ki bi zainteresirani osebi s svojim ravnanjem lahko povzročil škodo. Ne glede na to, da sta pravobranilstvo in naročnik na "isti strani" 9. člen ZRPJN omogoča dodatno preveritev naročila tudi s strani tistih, ki so "na strani naročnika" vendar le, dokler konkretni naročnik opravlja delo zakonito in smotrno. Zoper odločitev (ravnanje) državne revizijske komisije je po 23. členu ZRPJN predvidena redna sodna pot, katero je imelo pravobranilstvo najverjetneje v mislih (glede na zapis), ne glede na to, da je trditev navedena pri vsebini 9. člena ZRPJN.

Po 108. členu zakona o javnem naročanju (ZJN-2) (Uradni list RS, št. 128/06 je Državna revizijska komisija za revizijo postopkov oddaje javnih naročil tudi organ, pristojen za ugotavljanje prekrškov naročnikov. Komisija sama v Poročilu o delu Državne revizijske komisije za leto 2006 navaja, da bo "določene (predvsem organizacijske) težave morda prinesel tudi prenos pristojnosti za odločanje v postopkih o prekršku na Državno revizijsko komisijo" (str. 26). V istem poročilu komisija glede sprememb ZRPJN med drugim ugotavlja in predlaga, da "naj se določi drugostopenjski organ, če bo takšno drugostopenjsko varstvo hitro, učinkovito ter stroškovno ne bo bistveno obremenjevalo strank v postopku. Obenem DRK opozarja, da določitev Upravnega sodišča morda ni najprimernejša izbira. Če je druga stopnja sploh potrebna, potem je treba zagotoviti hitro in učinkovito pravno varstvo (npr. odločitev v roku 30 dni), kar pa je od Upravnega sodišča nerealno pričakovati. Odprava nezakonite odločbe DRK po nekaj letih, ko so pogodbe že sklenjene in posli opravljeni, ne zanima nikogar več in vlagatelju preostane le še odškodninsko varstvo. Za to pa je poskrbljeno že zdaj, pa čeprav ni možnosti odprave takšne odločbe DRK. Nerealno je pričakovati, da bi Upravno sodišče poleg ugotavljanja nezakonitosti odločbe prve stopnje določalo še odškodnino po splošnih načelih odškodninske odgovornosti. V praksi bi se najverjetneje dogajalo, da bi se zainteresirano stranko napotilo na pravdo, torej na sodišče splošne pristojnosti. ZRPJN je treba razbremeniti odvečnega formaliziranja ter birokratizma, saj je namen tega pravnega varstva predvsem hitrost in praktičnost odločanja, ki naj ne bo le formalizem, saj tako prihaja do povsem nelogičnih odločitev" (str. 26 -27).

Izmed državnih organov, ki imajo aktivno legitimacijo za revizijo postopkov javnih naročil, je zanimivo, da je glede na naravo svojega dela za vračilo premoženja najbolj dovzetno državno tožilstvo (ki nima legitimacije po ZRPJN, pač pa po ZKP). Tožilstvo "ni imuno" na odvzem protipravne premoženjske koristi, vendar njihove uspešnosti v tem delu ni navedene v poročilu. Državno tožilstvo v svojem poročilu navaja le uspešnost obtoževanja z upoštevanjem izida postopkov na prvi stopnji, ki so bili v letu poročanja končani z obsodilno sodbo, ne pa tudi z višine vrnjene premoženjske koristi ali števila odrejenih zavarovanj zahtevkov. Kot skupino kaznivih dejanj zlorab v javnem in zasebnem sektorju so prvič opredelili v letnem poročilu za leto 2005, kar kaže na zavedanje obstoja zlorab v javnem sektorju, na katere bi morali biti pozorni vsi državni organi pri svojem delu.

Po 145. členu zakona o kazenskem postopku so vsi državni organi in organizacije z javnimi pooblastili dolžni naznaniti kazniva dejanja, za katera se storilec preganja po uradni dolžnosti, če so o njih obveščeni, ali če kako drugače zvedo zanje. Tega deleža odkrivanja zlorab v javnem sektorju, ki bi ga tožilstvu sporočili državni organi ali organizacije z javnimi pooblastili iz skupnega poročila o delu tožilstva v letu 2006 žal ni zaznati, saj ga poročilo ne omenja, kar ne pomeni, da takih (redkih) državnih organov, ni.

Deveto poročilo o državnih pomočeh v Sloveniji (za leta 2004, 2005 in 2006) Ministrstva za finance navaja, da je za državo zelo pomembno, da ohranja učinkovito kontrolo nad dodeljevanjem državnih pomoči. Le te so v letu 2006 znašale 276,26 milijonov €. Poročilo ne uporablja besede "nezakonito" ali "kršitev". 

Iz vseh navedenih poročil se ne da razbrati deleža sredstev, ki je končal v privatnih žepih zasebnikov ali uradnih oseb ali deleža povrnjenega premoženja, saj noben organ konkretno ne navaja deleža ali višine sredstev, za katere je bilo ugotovljeno nezakonito izplačilo. Tako se primeri odkrivajo le posamezno v stilu afer, ne da bi bilo odkritje (zunanje) ali razkritje (notranje) kakorkoli povezano s sistematičnim delom posameznih državnih organov. Zaenkrat so znane le višine naročil in izjeme, ki niso predmet javnega naročanja ter posamezni primeri, ki jih ugotovi npr. Računsko sodišče, tožilstvo, policija ali komisija za preprečevanje korupcije. Natančnejša določitev del in s tem povezane odgovornosti vseh zaposlenih, ki so vključeni v posamezne faze, je ključnega pomena. Z odgovornostjo zaposlenih, ki bi sporočili takšna ravnanja, je tesno povezana njihova pravna zaščita, ki je na zelo nizki ravni. Tako se navadno rodijo afere, ki temeljijo na anonimnih pismih, fotokopijah dokumentov ipd.

* * *

Državni svet Republike Slovenije predlaga Ministrstvu za pravosodje in Ministrstvu za finance, da vprašanja preučita in v skladu s 96. členom Poslovnika Državnega sveta (Ur. l. RS, št. 44/93, 14/99, 2/04, 18/05 in 86/07) nanje v roku 30 dni odgovorita.