Mnenje k Dopolnjenemu predlogu zakona o spremembah in dopolnitvah Zakona o lastninskem preoblikovanju Loterije Slovenije (ZLPLS-D)

Državni svet Republike Slovenije je na 41. seji 12. 10. 2011, na podlagi druge alineje prvega odstavka 97. člena Ustave Republike Slovenije (Uradni list RS, št. 33/91-I, 42/97, 66/2000, 24/03, 69/04 in 68/06)  sprejel naslednje

M N E N J E

k Dopolnjenemu predlogu zakona o spremembah in dopolnitvah Zakona o lastninskem preoblikovanju Loterije Slovenije (ZLPLS-D) – skrajšani postopek

Državni svet dopolnjenega predloga zakona ne podpira.

Državni svet ugotavlja, da sta Komisija za kulturo, znanost, šolstvo in šport kot pristojna komisija ter Komisija za socialno varstvo, delo, zdravstvo in invalide kot zainteresirano delovno telo Predlog zakona obravnavali na skupni seji 21. 9. 2011 in se pri tem seznanili z razlogi predlagatelja za predložitev novele, z dopisoma Urada predsednika Republike Slovenije in Varuha človekovih pravic, stališčem Sveta Vlade Republike Slovenije za invalide ter sklepom Sveta Fundacije za financiranje invalidskih in humanitarnih organizacij (Svet FIHO) v zvezi s predloženo novelo.

Državni svet ugotavlja, da je v dokumentih, navedenih v prejšnjih odstavkih, bilo opozorjeno na nujnost zagotavljanja aktivnega sodelovanja invalidov pri oblikovanju kakršnihkoli sprememb na področju invalidskega varstva, na podlagi gesla »nič o invalidih brez invalidov« ter določb Konvencije Združenih narodov o pravicah invalidov, ki jo je ratificirala tudi Slovenija. Prav tako obveznost posvetovanja z invalidskimi organizacijami glede oblikovanja nacionalnih politik in ukrepov za zagotavljanje enakih možnosti in enake obravnave invalidov določa tudi 4. člen Zakona o invalidskih organizacijah (Uradni list RŠ, št. 108/2002 in 61/2006), Resolucija o normativni dejavnosti (Uradni list RS, št. 95/2009) pa pripravljavce zakonodajnih aktov napotuje  na upoštevanje načela transparentnosti, v smislu predstavljanja politike urejanja določenega področja čim širši javnosti, posebno pa ciljnim skupinam, na katere se nanaša. Hkrati pa omogočanje zainteresirani javnosti, da se s predlogi predpisov kakovostno seznanijo, nanje odzovejo in tudi vplivajo. Na nujnost upoštevanja načela »nič o invalidih brez invalidov« sta v dopisih opozorila tudi Urad predsednika Republike Slovenije in Varuh človekovih pravic.

V primeru obravnavane novele postopek posvetovanja ni bil opravljen z večinskim delom organizacij, ki bi bile s tem zakonom prizadete, hkrati pa nikjer ni bilo jasno navedeno katere organizacije se s sedanjim sistemom prerazdelitve namenskih sredstev naj ne bi strinjale. Zaradi napačnega postopka priprave predloga zakona, iz katerega je bil izločen zelo občutljiv del populacije,  je po mnenju Državnega sveta morebitno vprašanje ustreznosti ali neustreznosti predlaganih sprememb sestave Sveta FIHO postranskega pomena. 

Državni svet prav tako izraža dvom v utemeljenost obravnave predloga zakona po skrajšanem postopku, saj na podlagi podanih pripomb zainteresirane javnosti ugotavlja, da ne gre za manj zahtevne spremembe, temveč za spremembe, ki bodo posledično vplivale na višino deleža sredstev, namenjenega invalidskim in humanitarnih organizacijam. Hkrati Državni svet  opozarja, da predlog zakona ni skladen s 115. členom Poslovnika Državnega zbora v delu, ki govori o nujnosti prikaza ureditve v drugih pravnih sistemih v uvodu k predlogu zakona. V obravnavani noveli je namreč pod podnaslovom 4. Prikaz ureditev v drugih pravnih sistemih in prilagojenost pravni ureditvi Evropske unije, navedena zgolj ureditev področja iger na srečo v posamezni predstavljeni članici EU, ne pa ureditev načina razpolaganja s finančnimi sredstvi iz tega naslova oziroma način delovanja primerljivih organov v primerjanih državah, kar bi bilo skladno z vsebino predlaganih sprememb in dopolnitev v noveli. Predlog zakona prav tako ni bil pripravljen v skladu z napotili Resolucije o normativni dejavnosti iz njenega VI. poglavja, ki govori o namenu izdelave in uporabe presoje posledic predpisov in ki od predlagatelja akta med drugim terja tudi navedbe o sodelovanju z zainteresirano javnostjo. Varuh človekovih pravic pa je v svojem dopisu ocenil, da pri pripravi obravnavane novele niso bila spoštovana minimalna priporočila, ki jih določa tretja alinea točke b) poglavja VII) Resolucije o normativni dejavnosti.

Državni svet ugotavlja, da Vlada Republike Slovenije v mnenju k zakonski noveli opozarja na to, da je problematika, povezana z izvajanjem poslanstva FIHO, izjemno občutljivo področje, ki je zelo zahtevno in kompleksno ter da je pri tem potrebno upoštevati socialne, finančne, zgodovinske in druge vidike dosedanjega financiranja invalidskih in humanitarnih organizacij.  Prav tako navaja, da so se koncesijske dajatve od prirejanja klasičnih iger na srečo ob ustanovitvi jugoslovanske oziroma kasneje slovenske loterije namenjale predvsem za financiranje dejavnosti invalidskih organizacij, šele v zadnjem obdobju pa tudi za financiranje humanitarnih in športnih organizacij ter da so zato imele invalidske organizacije vedno večino v loterijskem svetu.

Državni svet meni, da predlagateljevi argumenti, da na podlagi trenutne sestave FIHO »lahko« pride do konflikta interesov, brez podkrepljenih dejstev ne morejo biti relevanten razlog za predlagane spremembe. Hkrati Državni svet opozarja, da je država v zadnjih letih, prav na podlagi argumenta preprečevanja konflikta interesov, za katerega je v relativno majhni državi kot je Slovenija vprašljivo ali ga je v praksi sploh moč preprečiti, vzpostavila številne nove organe nadzora, ki predstavljajo neke umetno vgrajene vmesnike, ki pa pogosto bolj zamegljujejo transparentnost delovanja posameznih organov, ki naj bi jih nadzirali, kot pa razrešujejo težave. V ozadju dogajanja namreč še vedno ostajajo enaki, na tak način celo skriti interesi, namesto da bi se organom odločanja oziroma odgovornim osebam dopustilo avtonomnost delovanja, z ustreznim nadzorom in posledično jasnim prevzemanjem njihove odgovornosti za posamezne odločitve.

Kar se tiče namena doseganja večje transparentnosti delovanja Sveta FIHO s predlaganimi spremembami njegove sestave, Državni svet dvomi o pravilnosti pristopa k razrešitvi domnevnih težav. Tako razpis za pridobitev sredstev FIHO kot prijavljanje posameznih organizacij za omenjena sredstva sta namreč javna, ocenjevanje je komisijsko, sklep FIHO s poimensko navedenimi organizacijami, ki prejmejo sredstva, je prav tako javno objavljen. Razdelitev denarja in porabo slednjega nadzirajo na podlagi svojih pristojnosti tako FIHO kot Računsko sodišče ter davčna uprava. Vsi podatki o poslovanju pa so javno dostopni.

Državni svet ugotavlja, da je po mnenju uporabnikov v Republiki Sloveniji sistem financiranja invalidskih in humanitarnih organizacij, v katerem se deloma zagotavljajo sredstva za delovanje nekaterih invalidskih organizacij iz državnega proračuna, večinoma pa se ureja financiranje preko FIHO, dobro urejen.

Državni svet meni, da se s parcialnimi rešitvami, kot so predlagane v noveli in ki temeljijo na pripombah manjšega števila vzorčno ne-reprezentativnih invalidskih organizacij glede na število članov v zvezi z načinom razdeljevanja namenskih finančnih sredstev Loterije Slovenije, ne more celostno rešiti temeljnega problema, to je splošnega pomanjkanja zadostnih finančnih sredstev za zagotovitev financiranja delovanja invalidskih in humanitarnih organizacij v meri, kot bi si vsaka od njih želela.

Državni svet ugotavlja, da je FIHO v letošnjem letu razdelil sredstva v višini nekaj čez 22 milijonov evrov 25 invalidskim organizacijam (na državni ravni jih je registriranih približno 220) in 67 humanitarnim organizacijam (registriranih jih je nekaj čez 90) na državni ravni, s tem da so bili prihodki nižji od pričakovanih, zaradi splošnega znižanja prihodkov Loterije Slovenije. S predlagano spremembo glede sestave FIHO bi torej prišlo do prerazporeditve sredstev v korist humanitarnih organizacij, pri čemer bi se po vsej verjetnosti doseglo le to, da bi se do sedaj izražena nesoglasja glede ustreznosti razporejanja finančnih sredstev posameznih invalidskih organizacij prenesla na stran humanitarnih organizacij.

Državni svet zato podpira razmišljanja predstavnika ministrstva na skupni seji komisij Državnega sveta, da bi bilo potrebno v prihodnje pripraviti strategijo razvoja tega področja in na osnovi tega pripraviti celovite spremembe Zakona o prirejanju iger na srečo na temo stabilnega in trajnega financiranja invalidskih in humanitarnih organizacij v Republiki Sloveniji. Zaradi pomanjkanja in obremenjenosti proračunskih sredstev bo namreč nujno začeti razmišljati o načinu zagotovitve dodatnih finančnih sredstev za pomoč najbolj ranljivim skupinam prebivalstva, katerim invalidske in humanitarne organizacije nudijo programe (neodvisno življenje, preprečevanje revščine in osamljenosti ter drugih stisk, s katerimi se soočajo) in za katere so raziskave pokazale, da so njihovi koristniki z njimi zadovoljni ter da so programi ustrezno izbrani in izvedeni.

Državni svet ugotavlja, da je marca 2011 sprejel odložilni veto na predlagano novelo istega zakona, s katero je Vlada na novo določila sestavo Sveta Fundacije za financiranje športnih organizacij v Republiki Sloveniji. Veto je bil sprejet na podlagi pripomb zainteresirane javnosti, ki je bila mnenja, da ni potrebe po spremembi sestave Sveta Fundacije za financiranje športnih organizacij v Republiki Sloveniji (FŠO) ter zaradi mnenja o nesprejemljivem nadomeščanju članov sveta, ki so jih do tedaj lahko predlagale različne športne organizacije, s člani, ki jih predlaga Svet Vlade RS za šport. S tem je v Svetu FŠO, tako kot se predlaga s trenutno novelo, država povečala svoj vpliv na odločanje o delitvi namenskih sredstev, namesto da bi se spodbudilo avtonomnost odločanja s strani zainteresiranih subjektov.

V zvezi z večkrat omenjenimi mnenji Računskega sodišča Republike Slovenije in dokumentacije Komisije za preprečevanje korupcije Republike Slovenije Državni svet opozarja, da je za celovito oceno dejanskega stanja potrebno upoštevati tudi po-revizijska poročila Računskega sodišča iz leta 2004 in 2010, iz katerih izhaja, da je FIHO s popravljalnimi ukrepi zadovoljivo odgovoril na vse izpostavljene nepravilnosti. Ugotovljeni konflikt interesov v letu 2004 med Svetom FIHO kot razdeljevalcem sredstev ter Nadzornim odborom FIHO, torej ne v zvezi s Svetom FIHO samim po sebi, je bil razrešen tudi z zakonsko novelo v letu 2007. V letu 2010 izdano po-revizijsko poročilo navaja časovnico do kdaj naj FIHO pripravi spremembe in dopolnitve Pravilnika o merilih in pogojih za uporabo sredstev fundacije za financiranje invalidskih in humanitarnih organizacij v Republiki Sloveniji, da bo lahko razpis leta 2013 potekal po novih pravilih. Tudi zato je po mnenju Državnega sveta nepotrebno predčasno uvajati zakonske spremembe, saj čas za izvedbo omenjenih navodil še ni potekel.

Državni svet ne oporeka zakonskim pristojnostim Komisije za preprečevanje korupcije Republike Slovenije glede omejevanja in preprečevanja korupcije ter nadzora nad nezdružljivostjo funkcij z drugimi funkcijami in dejavnostmi, vendar meni, da bi bilo potrebno področje urejanja državne invalidske in socialne politike distancirati od teh vprašanj v smislu razumevanja slednjega kot avtonomnega področja v pristojnosti Ministrstva za delo, družino in socialne zadeve. Državni svet opozarja, da je mnenje Komisije za preprečevanje korupcije postavljeno na zgrešeni predpostavki, da FIHO razporeja svoja sredstva tudi posameznim fizičnim osebam, kar ne drži, saj se sredstva razporejajo samo pravnim osebam, to je invalidskim in humanitarnim organizacijam. 

Državni svet ugotavlja, da sta bili komisiji Državnega sveta na skupni seji seznanjeni, da presežek prihodkov nad odhodki v FIHO, za katerega se predlaga sprememba v 3. členu novele, nikoli ni bil namenjen za kaj drugega kot sofinanciranje posebnih socialnih programov, delovanje organizacij ter razvojne investicije. So pa bile izoblikovane rezervacije v obdobju boljših let, da so se lahko pokrivali nižji prilivi iz naslova koncesij iz iger na srečo v slabših letih. Tako so omenjena sredstva iz naslova rezervacij ravno v letošnjem letu omogočila izvajanje programov, namenjenih okrog 145.000 ljudem, v polni meri, navkljub nižjim prejetim sredstvom iz naslova koncesij od načrtovanih (januarja 2011 v višini 90 % predvidenih sredstev, februarja 2011 76 % in marca 2011 63,5 %).

Državni svet ugotavlja, da je Odbor za kulturo, šolstvo, šport in mladino na 34. seji 5. 10. 2011 sprejel amandmaje k 1., 2. 3. in 4. členu novele, katerih vsebina pa ne vpliva na stališče Državnega sveta do dopolnjenega predloga zakona. Pripombe in opozorila komisij Državnega sveta v zvezi s predlogom zakona pri njegovi obravnavi na Odboru namreč niso bila upoštevana.

Državni svet meni, da se s predlagano novelo na način, ki ni skladen ne z načeli Konvencije o pravicah invalidov, ne z Zakonom o invalidskih organizacijah in ne z Resolucijo o normativni dejavnosti (Uradni list RS, št. 95/2009), posega v sestavo Sveta Fundacije za financiranje invalidskih in humanitarnih organizacij v Republiki Sloveniji in na parcialen način rešuje zelo kompleksno vprašanje – vprašanje zagotavljanja ustrezne višine finančnih sredstev za financiranje delovanja invalidskih in humanitarnih organizacij v Republiki Sloveniji.