Državni svet Republike Slovenije je na 11. seji 19. 11. 2008 na podlagi tretje alineje prvega odstavka 23.a člena Zakona o Ustavnem sodišču (Uradni list RS, št. 15/94, 51/07 in 64/07 - UPB) sprejel
Z A H T E V O
za začetek postopka za presojo ocene ustavnosti naslednjih členov Zakona o zasebnem varovanju (Uradni list RS, št. 7/2003 in 102/2007):
- tretje alineje 30. člena, tretje alineje prvega odstavka 31. člena, tretje alineje prvega odstavka 32. člena, tretje alineje prvega odstavka 34. člena, četrte alineje prvega odstavka 35. člena, tretje alineje 35a. člena, v zvezi z določbama prvega in drugega odstavka 36b. člena in četrto alinejo prvega odstavka 41. člena, ki se nanašajo na prepoved biti lastnik, zakoniti zastopnik, prokurist ali član nadzornega sveta družbe za zasebno varovanje,
- prve in pete alineje 30. člena, prve in pete alineje prvega odstavka 31. člena, prve in pete alineje prvega odstavka 32. člena, prvega odstavka 33. člena, prve in pete alineje prvega odstavka 34. člena, prve alineje prvega odstavka 35. člena, prve in četrte alineje 35a. člena, v zvezi s prvim odstavkom 36b. člena in četrto alinejo prvega odstavka 41. člena, o obveznosti predhodne zaposlitve določenega števila varnostnega osebja kot pogoju za pridobitev licence,
- 36. člena v povezavi s 50a. členom in četrto alinejo prvega odstavka 41. člena o zadržku javnega reda in odvzemu službene izkaznice in licence zaradi obstoja tega zadržka,
- 36a. člena in četrtega odstavka 36b. člena v povezavi s prvim odstavkom 36b. člena in četrto alinejo prvega odstavka 41. člena o varnostnih zadržkih in odvzemu službene izkaznice in licence zaradi obstoja tega zadržka,
- 41. člena Zakona o spremembah in dopolnitvah Zakona o zasebnem varovanju (ZZasV-A) glede preverjana varnostnih zadržkov pri izdaji certifikatov oziroma novih službenih izkaznic,
- 41. člena o odvzemu licence,
- 40. člena o začasnem odvzemu licence,
- petega odstavka 36b. člena o posebnih pogojih za pridobitev licence ter
- 12., 13. in 29. člena o strokovnem izpopolnjevanju in usposabljanju varnostnikov
in predlaga, da Ustavno sodišče po opravljenem postopku razveljavi zgoraj navedene določbe Zakona o zasebnem varovanju.
Obrazložitev:
1.) Določbe tretje alineje 30. člena, tretje alineje prvega odstavka 31. člena, tretje alineje prvega odstavka 32. člena, tretje alineje prvega odstavka 34. člena, četrte alineje prvega odstavka 35. člena, tretje alineje 35a. člena, ki se nanašajo na prepoved biti lastnik, zakoniti zastopnik, prokurist ali član nadzornega sveta družbe za zasebno varovanje so neustavne, ker v nasprotju z načelom sorazmernosti posegajo v svobodno gospodarsko pobudo iz 72. člena Ustave Republike Slovenije in svobodo dela iz 49. člena Ustave Republike Slovenije ter kršijo načelo enakosti iz 14. člena Ustave Republike Slovenije. Skupaj z določbo prvega in drugega odstavka 36b. člena in četrto alinejo prvega odstavka 41. člena pa kršijo tudi zahtevo po pravni varnosti, ki izhaja iz načela pravne države, urejenega v 2. členu Ustave Republike Slovenije.
Nov pogoj, po katerem lastniki, zakoniti zastopniki, prokuristi in člani nadzornega sveta ne smejo biti osebe, ki so bile lastniki, zakoniti zastopniki, prokuristi in člani nadzornega sveta pravne osebe v času, ko je bila tej odvzeta licenca, naj bi po navedbah predlagatelja spremembe preprečeval nezaželeno prakso, po kateri so lastniki gospodarske družbe, ki ji je bila odvzeta licenca, razmeroma z lahkoto ustanovili novo družbo in poslovali naprej do morebitnega novega odvzema licence. To naj bi bilo nedopustno, ker naj bi bilo zasebno varovanje taka dejavnost, da je nemogoče dopustiti, da jo posamezniki zlorabljajo zgolj za pridobitno dejavnost.
Zakonska ureditev izenačuje lastnike, zakonite zastopnike, prokuriste in člane nadzornega sveta, ne da bi upoštevala, da imajo ti po samem Zakonu o gospodarskih družbah in notranjih aktih družbe povsem različno vlogo in pooblastila. V svoji vlogi člana nadzornega sveta, neaktivnega družbenika, družbenika, ki je določenim odločitvam nasprotoval itd. večinoma niti ne morejo vnaprej preprečiti ravnanja ostalih družbenikov ali zaposlenih, ki pomenijo kršitev ZZasV in so opredeljena kot razlog za odvzem licence, zaradi česar ni relevantne povezave med kršitvijo, ki jo je mogoče očitati družbi oziroma zaposlenim in ravnanjem oseb, katerim se prepoveduje gospodarska dejavnost. Navedeno kaže na neprimernost ureditve z vidika ciljev zakonodajalca; kolikor so ti iz predloga sprememb sploh razvidni, glede na to, da je predlagatelj ureditev utemeljil le za lastnike (družbenike) in ne tudi za druge subjekte, za katere velja prepoved.
Ureditev je sporna tudi z vidika načela sorazmernosti v ožjem pomenu besede. Ne vzdrži namreč stališče predlagatelja, da je odvzem licence dopusten samo ob najhujših kršitvah ZZasV. Odvzem licence zakonodajalec namreč veže na prekrške, določene v 75. členu in ne morebiti na kazniva dejanja posameznikov, zaradi nezakonitega poseganja v človekove pravice in temeljne svoboščine (odvzem licence je npr. mogoč, že ob pravnomočno ugotovljeni kršitvi zakonske zahteve, da se pogodbe sklepajo pisno, pri čemer zadošča že en ugotovljen primer izvajanja storitev zasebnega varovanja na podlagi ustne pogodbe oziroma brez pogodbe).
Z vidika načela sorazmernosti že razlogi za odvzem licence pomenijo prekomeren poseg v svobodno gospodarsko pobudo, zaradi česar je seveda tudi ureditev, ki te razloge določa kot razlog za prepoved pridobitve licence za družbe, katerih družbeniki, zakoniti zastopniki, prokuristi ali člani nadzornega sveta so bili v navedenih vlogah v družbi, kateri je bila odvzeta licenca, neustavna, ker v nasprotju z načelom sorazmernosti prekomerno posega v svobodno gospodarsko pobudo in svobodo dela. Zakon onemogoča vlaganje v družbe, prokuro oziroma sodelovanje v organih družbe, ki opravlja dejavnost zasebnega varovanja, za subjekte, ki so imeli, katero izmed naštetih funkcij v gospodarskih družbah, ki so v preteklosti storile prekršek, pri čemer gre v številnih primerih za prekrške, ki svojem pomenu ne opravičujejo niti odvzema licence družbi, kaj šeleprepovedi gospodarskega udejstvovanja navedenih subjektov. Prepoved sodelovanja v lastniški in upravljavski strukturi gospodarskih družb bi bila ustavnopravno (z vidika zagotavljanja pravic drugih in splošne varnosti) morda ustavno skladna za ugotovljene posege posameznikov v pravice drugih, ki predstavljajo kaznivo dejanje ali vsaj ponavljajoče težje prekrške. V primerih, ko je vezana na prekrške iz 75. člena zakona, ki predstavljajo družbeno manj nevarna dejanja, pri čemer pa sam subjekt oziroma oseba, ki se ji nekaj prepoveduje sploh ni bila storilec prekrška in v večini primerov le tega sploh ni v stanju preprečiti, pa nesorazmerno in zato neustavno posega v ustavno zagotovljeno svobodno gospodarsko pobudo in svobodo dela.
Povrhu vsega pa je nejasen (ustavnopravno sporen) že zapisani cilj zakonodajalca, ki naj bi bil v "preprečevanju zlorabljanja gospodarske dejavnosti". Ustavno skladen cilj bi bil mogoče lahko v tem, da se "največjim kršiteljem", npr. osebam, ki so same s kaznivim dejanjem posegle v človekove pravice drugih, prepreči nadaljnje sodelovanje pri izvrševanju dejavnosti zasebnega varovanja, vendar pa tovrstnega cilja zakonska ureditev sploh ne zasleduje.
Hkrati s prekomernostjo zakonskega posega v svobodno gospodarsko pobudo (zaradi neprimernosti in nesorazmernosti v ožjem smislu) pa je ureditvi predmetnega zakonskega pogoja mogoče očitati tudi kršitev načela enakosti iz 14. člena Ustave Republike Slovenije, saj se prepoved sodelovanja v lastninski ali upravljavski strukturi družbe brez razumnega razloga nanaša le na pravne osebe. Zato lahko isti posamezniki pridobijo licenco za samostojno opravljanje dejavnosti zasebnega varovanja, ne morejo pa imeti neke relevantne vloge v družbi, ki je pravna oseba. Zakon torej neupravičeno in brez utemeljenega razloga postavlja v slabši položaj subjekte, ki se želijo organizirati v obliki gospodarske družbe.
Izpodbijanim določilom ZZasV pa je v povezavi z določilom 36/1 in 41. člena ZZAsV mogoče očitati tudi nasprotovanje načelom pravne države iz 2. člena Ustave RS, katerega del je načelo zaupanja v pravo. Zakonodajalec je pogoj glede lastniške strukture določil na novo in ni upošteval, da so posamezni subjekti v času uveljavitve zakonske spremembe že lahko udeleženi v več družbah. Tem osebam bo v primeru odvzema licence eni izmed »njihovih družb« onemogočeno sodelovanje tudi v drugih družbah, saj bo (zaradi neizpolnjevanja novo določenega pogoja) glede na 36/1 in 41 člen ZZAsV licenca lahko odvzeta tudi vsem ostalim družbam, v katerih so družbeniki, prokuristi ali zakonito zastopniki. Še več, odvzem licence eni izmed njegovih družb, bo vplival tudi na ostale družbenike oziroma člane upravljavske strukture v drugi družbi, čeprav te z odvzemom licence prvi družbi družbi ni mogoče nikakor povezati. Ker so se pogoji za opravljanje dejavnosti zasebnega varovanja z uveljavitvijo spremembe spremenili praktično čez noč, bi moral (v skladu z načelom zaupanja v pravo) zakonodajalec za osebe, ki v času spremembe ureditve že sodelovale v upravljavski oziroma lastninski strukturi več družb, določiti obdobje, v katerem bi jim bila dana možnost, da se na novo ureditev pripravijo. S tem, da prilagoditvenega obdobja zakon ni predvidel, je nedopustno posegel v načelo zaupanja v pravo.
2.) Določbe prve in pete alineje 30. člena, prve in pete alineje prvega odstavka 31. člena, prve in pete alineje prvega odstavka 32. člena, prvega odstavka 33. člena, prve in pete alineje prvega odstavka 34. člena, prve alineje prvega odstavka 35. člena, prve in četrte alineje 35a. člena v povezavi z določbo prvega odstavka 36b. člena in četrto alinejo prvega odstavka 41. člena, ki kot pogoj za pridobitev in ohranitev licence določajo predhodno zaposlitev varnostnega osebja za poln delovni čas v nasprotju z ustavnim načelom sorazmernosti posegajo v svobodno gospodarsko pobudo iz 72. člena Ustave Republike Slovenije, saj takšen poseg glede na zakonodajalčeve cilje ni primeren ali nujen. Navedene določbe nedopustno in v nasprotju z načelom enakosti iz 14. člena Ustave Republike Slovenije posegajo tudi v svobodo dela varnostnega osebja iz 49. člena ustave Republike Slovenije. Zaradi ureditve 41. člena, po kateri je razlog odvzemu licence lahko tudi neizpolnjevanje s spremembami ZZasV-1 zaostrenih pogojev za pridobitev licence, pa zakon nedopustno posega tudi v 2. člen ustave Republike Slovenije, iz katerega izhaja zahteva po pravni varnosti.
Zakon za pridobitev licence zahteva, da ima gospodarski subjekt za nedoločen čas s polnim delovnim časom zaposleno eno osebo, odgovorno za opravljanje zasebnega varovanja oziroma pooblaščenega inženirja varnostnih sistemov (t.i. "varnostnega menedžerja"). Hkrati pa mora imeti za pridobitev licence, razen za licenco za načrtovanje varnostnih sistemov, za nedoločen čas s polnim delovnim časom zaposleno tudi različno število varnostnikov (za licenco za varovanje javnih zbiranj 30 varnostnikov, za licenco za upravljanje z VNC najmanj 10 operaterjev VNC, za licenco za izvajanje sistemov tehničnega varovanja tri varnostne tehnike in za ostale licence po pet varnostnikov).
Iz predloga zakonskih sprememb (Poročevalec št. 105/2007) izhaja, da naj bi le zaposlitev varnostnega menedžerja in zahtevanega števila varnostnikov za poln delovni čas, omogočala, da varnostni menedžer in varnostniki opravijo delo, ki se od njih zahteva. Naloge varnostnega menedžerja, ki naj bi bil po navedbah predlagatelja dolžan skrbeti za to, da varnostno osebje opravlja svoje delo zakonito, pravočasno in v mejah svoje pooblastil ter skrbeti za razvoj stroke oziroma izboljšanje varnostnih storitev so tako pomembne, da jih je nemogoče opravljati v času, ki je krajši od polnega delovnega časa. Če je zaposlen le dve do štiri ure tedensko naj ne bi zmogel opraviti svojega dela in njegova vloga v družbi za zasebno varovanje naj bi bila zgolj deklarativne narave.
Ugotovimo lahko, da je predlagatelj sprememb zakona do določene mere utemeljil le zahtevo po polni zaposlitvi varnostnega menedžerja, ne pa tudi drugih subjektov. Posredno pa je iz zakonskega predloga razbrati, da je cilj zakonodajalca pri predpisovanju pogojev zaposlitve v zagotavljanju minimalne kvalitete varnostnih storitev. Zakonodajalec je za dosego svojega cilja izbral povsem neprimerno sredstvo, saj ni upošteval, da potrebno število varnostnega osebja v posamezni gospodarski družbi primarno ni povezano z vrsto poslov, ki jih nek subjekt opravlja, temveč je v prvi vrsti odvisno od količine in velikosti posameznih poslov tega subjekta. Tako je npr. potrebno število varnostnikov na javni prireditvi v prvi vrsti odvisno od prostora oziroma kraja, kjer je ta prireditev in predvidenega števila obiskovalcev. Za majhne prireditve je 30 varnostnikov, kolikor jih zakon zahteva za pridobitev licence, preveč; za večje prireditve pa je 30 varnostnikov občutno premalo; poleg tega pa ima gospodarski subjekt lahko v istem dnevu dogovorjeno varovanje na več različnih javnih prireditvah. Po drugi strani pa lahko gospodarski subjekt že z enim varnostnikom zagotavlja varovanje manjše stanovanjske stavbe v nočnih urah in, če se na trgu uspe dogovoriti npr. za tri tovrstne pogodbe, ni razumno od njega zahtevati, da mora imeti redno za poln delovni čas zaposlenih pet varnostnikov. Opisana primera kažeta, da minimalno število varnostnikov ni določeno na podlagi ugotovitev stroke o kvalitetnem varovanju, zaradi česar opisana ureditev sploh ni sredstvo, s katerim bi bilo mogoče doseči večjo kvaliteto varnostnih storitev niti zagotovitev splošne varnosti.
Izpodbijana določba s predpisovanjem zahteve po zaposlitvi minimalnega števila osebja (za poln delovni čas) nesorazmerno omejuje predvsem manjše gospodarske subjekte, ki bi sodelovanje ustreznih strokovnih kadrov sicer lahko zagotovili s pogodbo o delu, preko pogodbenega sodelovanja s podizvajalci itd. Zato je takšna omejitev za zavarovanje splošnega interesa tudi nepotrebna, saj za dosego zakonodajalčevega cilja ni nujna oziroma se jo da doseči na način, ki gospodarske subjekte manj obremenjuje. Nujnost uzakonjene omejitve svobodne gospodarske pobude je sporna tudi zato, ker iz zakonskega pogoja izhaja, da mora biti ta pogoj izpolnjen že v času teka postopka o podelitvi licence oziroma, ko subjekt vloži vlogo za pridobitev licence, zaradi česar ne zadošča zagotovilo, da bodo te osebe nastopile zaposlitev po pridobitvi licence oziroma na določen datum, npr. čez tri mesece od podpisa pogodbe. Ker postopek podelitve licence že po Zakonu o splošnem upravnem postopku traja vsaj dva meseca od popolne vloge (v praksi pa se lahko zavleče, ker se vloga pošilja v dopolnitev ali ker organ ne odloči v roku), zakonska zahteva, da je varnostno osebje zaposleno že v času teka postopka o podelitvi licence, v luči teže posledic, ki jih ima za posamezne gospodarske subjekte (izplačilo plač osebam, ki dela dejansko ne opravljajo, ker ga tudi ne smejo, saj subjekt nima licence), ni nujna.
Ob tem pa ne smemo spregledati, da zakonske zahteve po zaposlitvi določenega števila subjektov s polnim delovnim časom posegajo tudi v enake možnosti varnostnega osebja za zaposlovanje in s tem v načelo enakosti iz 14. člena Ustave Republike Slovenije. Varnostno osebje je zaradi dejanskih posledic zakonskih zahtev v razmerju do drugih zaposlenih, ki lahko delajo s polovičnim delovnim časom, postavljeno v neenakopraven položaj, pri čemer ni omejeno le v pogodbeni svobodi (možnosti, da sklene pogodbo s krajšim delovnim časom), temveč tudi v izvrševanju pravice do zaposlitve s krajšim delovnim časom, ki jim gre po posameznih zakonih (npr. starševstvo majhnih otrok itd). Ob tem pa se predlagatelj zakona do opisanega posega v načelo enakosti sploh ni opredelil.
Tudi predmetnim določilom pa je v povezavi z določilom 36/1 in 41. člena ZZAsV mogoče očitati nasprotovanje načelom pravne države iz 2. člena Ustave Republike Slovenije, katerega del je načelo zaupanja v pravo. Glede na do sedaj uveljavljeno prakso (razlago ureditve pred spremembami) izpodbijana zakonska določila namreč ne pomenijo le večjo jasnost in določnost zakonskih določb kot to navaja predlagatelj, temveč pogoje za opravljanje dejavnosti zasebnega varovanja zaostrujejo. Pri tem pa za gospodarske subjekte in posameznike, ki so v času uveljavitve zakonske spremembe to dejavnost že opravljali, prehodno obdobje ni predvideno. Gospodarski subjekti s trenutkom uveljavitve zadnjih sprememb ZZasV ne izpolnjujejo več pogojev za opravljanje dejavnosti zasebnega varovanja in jim je (glede na določilo 41. člena ZZasV) lahko odvzeta licenca, ne da bi jim bila dana možnost, da se novi ureditvi prilagodijo, s čimer je zakon nedopustno posegel v načelo zaupanja v pravo.
3.) Določbe 36. člena in četrtega odstavka 36b člena v povezavi s 50a. členom oziroma četrto alinejo prvega odstavka 41. člena ZZasV o zadržku javnega reda in odvzemu službene izkaznice in licence zaradi obstoja tega zadržka prekomerno posegajo v svobodo dela iz 49. člena Ustave Republike Slovenije in svobodno gospodarsko pobudo iz 72. člena Ustave Republike Slovenije; neskladne pa so tudi z ustavno domnevo nedolžnosti iz 27. člena Ustave Republike Slovenije.
Po določbi 36. člena ZZasV zadržek javnega reda obstoji v primeru pravnomočno ugotovljenega "prekrška zoper javni red in mir z elementi nasilja". Prekrški zoper javni red in mir so opredeljeni v Zakonu o varstvu javnega reda in miru (Uradni list RS, št. 70/2006, v nadaljevanju ZJRM-1), ki v šestem členu opredeljuje prekršek z nazivom "nasilno in drzno vedenje". Navedena določba pa ne upošteva, da je varnostnik po ZZasV (glej 43. člen) v določenih primerih upravičen uporabiti fizično silo, kar pomeni, da se njegovo ravnanje v okviru opravljanja dejavnosti zasebnega varovanja ni mogoče presojati po ZJRM-1 (npr. v okviru silobrana), temveč po ZZasV. Prekrški v zvezi z neupravičeno uporabo fizične sile pri opravljanju varnostne službe pa v ZZasV sploh niso opredeljeni (zakonodaja torej pri določanju prekrškov z elementi nasilja ne upošteva posebne narave dela varnostnika; ki je v določenih primerih upravičen do uporabe fizične sile, lahko pa se zgodi, da pri sicer dovoljeni uporabi fizične sile krši zahtevano načelo sorazmernosti iz 44. člena ZZasV). Glede na navedeno se v okviru preverjanja obstoja zadržka javnega reda in miru lahko je preverjajo le prekrški, storjeni izven opravljanja nalog varnostnika (ko oseba nima posebnih zakonskih pooblastil), saj ZZasV ali ZJRM-1 prekrškov, storjenih med opravljanjem dejavnosti varovanja sploh ne urejata. Takšna ureditev pa ni primerna za dosego zakonskega namena (zagotavljanja višje kvalitete varnostnih storitev), saj storitev varnostnika vseeno lahko opravljajo posamezniki, ki so grobo kršili določbe ZZAsV, ni pa jim bil izrečen prekršek po ZJRM-1. Zato predstavlja tako prekomeren poseg v svobodno gospodarsko pobudo iz 72. člena Ustave Republike Slovenije, ker z uzakonjenimi rešitvami zakonsko proklamiranih ciljev sploh ni mogoče doseči, kot kršitev načela enakosti iz 14. člena ZZasV, saj za razlikovanje med osebami, ki so nedopustno nasilne v okviru opravljanja dela varnostnika ali izven okvira delovnega časa na način, ki izhaja iz zakonske ureditve, ni razumno utemeljeno v ustavno dopustnem cilju (npr. zagotavljanju splošne varnosti).
Z vidika ustavne domneve nedolžnosti iz 27. člena Ustave Republike Slovenije pa je sporno tudi zakonsko določilo 36/2 člena, da se pri presoji, ali oseba izpolnjuje pogoje, izdaja službene izkaznice odloži do pravnomočnosti sodbe oziroma odločbe o prekršku. Takšen pogoj je z vidika domneve nedolžnosti sporen že pri teku postopka za kaznivo dejanje, še toliko bolj pa je sporen v luči teka postopka o prekršku, saj je tek kazenskega postopka oziroma postopka o prekršku osebna okoliščina, na podlagi katere zaradi ustavne domneve nedolžnosti iz 27. člena Ustave Republike Slovenije ni dopustno diskriminiranje med osebami, ki opravljajo dejavnost zasebnega varovanja.
Določba 36. člena ZZasV v povezavi z 36b/1 in 41. členom ZzasV pa v svobodno gospodarsko pobudo prekomerno posega tudi z vidika nujnosti (kot elementa načela sorazmernosti), saj v trenutku, ko za že zaposlenega posameznika nastopi zadržek javnega reda, gospodarska družba, ki ima zaposleno minimalno število varnostnega osebja, ne izpolnjuje več pogojev za pridobitev licence za opravljanje dejavnosti zasebnega varovanja, zaradi česar ji je, ne da bi ji bila dana možnost, da se spremenjenim razmeram prilagodi, mogoče odvzeti licenco.
4.) Določba 50a. člena ZZasV v povezavi 36a. členom ter četrtim odstavkom 36b. člena in četrto alinejo prvega odstavka 41. člena ZZasV, ki se nanašajo na odvzem izkaznice zaradi obstoja varnostnih zadržkov kršijo načelo enakosti iz 14. člena Ustave Republike Slovenije in načelo zaupanja v pravo kot temeljnega elementa pravne države, ki je opredeljena v 2. členu Ustave Republike Slovenije.
Člen 50a/1 ZZasV določa, da če ministrstvo ugotovi, da imetnik službene izkaznice ne izpolnjuje več pogojev za opravljanje dejavnosti zasebnega varovanja, z odločbo v upravnem postopku službeno izkaznico odvzame. Med osebnimi (subjektivnimi pogoji), ki jih mora varnostno osebje izpolnjevati je po uveljavitvi zakonske spremembe tudi zahteva po neobstoju varnostnih zadržkov iz 36a člena ZZasV. Če je večinski lastnik družbe, ki vlaga zahtevo za licenco, druga družba, pa se po določbi 5. odstavka 36. člena ZZasV varnostni zadržki ugotavljajo tudi za večinskega lastnika, zakonite zastopnike, prokuriste, člane nadzornega sveta in uprave te družbe.
Če iz smisla zakonskih določb dovolj jasno izhaja, da se varnostno preverjanje opravi ob odločanju o izdaji službene izkaznice ali licence, pa bi bila razlaga, ki izhaja iz 4. alineje 41. člena ZZasV, da lahko ministrstvo obstoj varnostnih zadržkov za osebe, ki službeno izkaznico že imajo, opravlja kadarkoli, ne glede na obstoj razlogov za sum, da ti varnostni zadržki sploh obstajajo, neustavna. Do ugotovitev, da obstojijo varnostni zadržki, lahko ministrstvo pride le po izvedenem postopku varnostnega preverjanja, vendar pa v 36a ali 36 b členu niso določeni pogoji, ob katerih lahko ministrstvo opravi varnostno preverjanje (preverjanja obstoja varnostnih zadržkov). Ker gre pri varnostnem preverjanju za poseg v ustavno varovano pravico do zasebnosti, katere del je tudi varstvo osebnih podatkov, bi morali biti v zakonu predpisani pogoji, ob katerih lahko ministrstvo sproži postopek varnostnega preverjanja za osebe, ki so imetniki službenih izkaznic (npr. vsaj ugotovitev nekih ravnanj, ki vzbujajo utemeljen dvom o zanesljivosti osebe, ki opravljala dejavnost zasebnega varovanja ali pa npr. uporaba fizične sile ali drugih ukrepov s strani te osebe). Ker je varstvo zasebnosti pomembna ustavna dobrina, bi morali biti skladno z legalitetnim načelom iz 120. člena Ustave RS pogoji za začetek varnostnega preverjanja posameznika urejeni z zakonom. Ker temu ni tako, ministrstvo v veljavnem ZZasV nima ustrezne podlage, da bi po lastni presoji ali na pobudo tretjih obstoj varnostnega zadržka preverjalo za osebe, ki službeno izkaznico že imajo. Zato osebam, za katere je varnostni zadržek nastopil po pridobitvi izkaznice, le te ne more odvzeti. Takšna ureditev pa brez utemeljenega razloga postavlja v neenakopraven položaj osebe, ki se šele potegujejo za službeno izkaznico, glede na osebe, ki to dejavnost že opravljajo, zaradi česar neutemeljeno (brez razumnega razloga za razlikovanje) posega v načelo enakosti iz 14. člena Ustave RS.
Načelo enakosti iz 14. člena Ustave Republike Slovenije pa krši tudi določba četrtega odstavka 36b. člena. Ta namreč v primerih, ko je lastnik družbe, ki zaprosi za licenco, druga družba, določa preverjanje varnostnih zadržkov za družbenike, prokuriste, zakonite zastopnike in člane nadzornega sveta te druge družbe. V nasprotju z jasnimi zakonskimi določbami členov 30-35a, da za navedene subjekte ne smejo obstajati zadržki javnega reda, pa iz pogojev za pridobitev licence ne izhaja, da varnostni zadržki ne smejo biti podani za lastnike, zakonite, zastopnike ali prokuriste družbe, ki zaprosi za licenco (določeno je le, da varnostni zadržki ne smejo biti podani za varnostno osebje). Glede na navedeno zakon brez razumnega razloga neenakopravno obravnava položaje, ko so lastniki družbe, ki zaprosi za licenco druge gospodarske družbe in položaje, ko so lastniki te iste družbe posamezniki. Za slednje lahko obstojijo varnostni zadržki, če so neposredno udeleženi v družbi, ki zaprosi za licenco; onemogočeno pa jim je pridobiti licenco, če želijo svojo družbo "vložiti" v drugo družbo.
Tudi predmetnim določilom pa je v povezavi z določilom 36/1 in 41. člena ZZAsv mogoče očitati nasprotovanje načelom pravne države iz 2. člena Ustave Republike Slovenije, katerega del je načelo zaupanja v pravo, ker za gospodarske subjekte in posameznike, ki so v času uveljavitve zakonske spremembe to dejavnost že opravljali, prehodno obdobje ni predvideno. Gospodarski subjekti, ki imajo zaposlene osebe, za katere obstojijo varnostni zadržki, s trenutkom uveljavitve zadnjih sprememb ZZasV ne izpolnjujejo več pogojev za opravljanje dejavnosti zasebnega varovanja in jim je (glede na določilo 41. člena ZZasV) lahko odvzeta licenca, ne da bi jim bila dana možnost, da se novi ureditvi prilagodijo.
5.) Določbe 41. člena Zakona o spremembah in dopolnitvah Zakona o zasebnem varovanju ( ZZasV-A) glede preverjana varnostnih zadržkov pri izdaji certifikatov oziroma novih službenih izkaznic kršijo načelo zaupanja v pravo iz 2. člena Ustave Republike Slovenije in prekomerno posegajo v svobodno gospodarsko pobudo (kršijo 72. člen Ustave Republike Slovenije).
V skladu z načelom zaupanja v pravo sme zakonodajalec spremeniti pogoje za opravljanje dela oziroma gospodarske dejavnosti za osebe, ki v času spremembe ureditve to delo oziroma dejavnost že opravljajo. Vendar pa je sprememba skladna z načelom zaupanja v pravo, če je v razumnem sorazmerju z zasledovanim ustavno dopustnim ciljem in če je prizadetim osebam dana realna možnost (razumen rok), da se na novo ureditev pripravijo.
Glede na navedeno preverjanje varnostnih zadržkov pri izdaji certifikata gospodarskemu subjektu in izdaji nove službene izkaznice za subjekte, ki so to dejavnost ob uveljavitvi zakonskih sprememb že opravljali, ne bi smelo biti predvideno na način iz 4. odstavka 41. člena Zakona o spremembah ZZasV (v nadaljevanju ZZasV-A). Ker gre za subjekte, ki so bili po ureditvi pred spremembo upravičeni opravljati dejavnost oziroma delo zasebnega varovanja, se preverjanje izpolnjevanja pogojev ne sme opravljati ob izdaji certifikata in nove službene izkaznice, temveč bi se lahko (ob ustrezni zakonski ureditvi) opravilo le v postopku za odvzem licence oziroma službene izkaznice. Preverjanje obstoja varnostnih zadržkov v postopku, ki naj bi bil zgolj postopek izdaje listin po spremenjeni ureditvi (zamenjava obstoječih izkaznic oziroma izdaja certifikata o obstoječi licenci), ni dopustno, saj gre za pogoj, ki je s spremembo ZZasV določen na novo, zaradi česar je potrebno za gospodarske subjekte in posameznike, ki to dejavnost že opravljajo, predvideti prehodno obdobje, v katerem se bodo imeli možnost prilagoditi novi ureditvi. Ureditev 41. člena Zakona o spremembah ZZasV zato krši načelo zaupanja v pravo iz 2. člena Ustave Republike Slovenije, saj subjektom, ki dejavnost oziroma delo zasebnega varovanja že opravljajo ne daje razumnega roka, v katerim bi se lahko prilagodili na novo ureditev. Tak poseg pa ni razumno utemeljen v javnem interesu, ker zakon predpisuje le preverjanje tega zadržka, ne pa tudi izpolnjevanja drugih pogojev za opravljanje dela oziroma pridobitev licence, zaradi česar bo npr. pravnomočno obsojeni osebi za naklepno kaznivo dejanje, ki se preganja po uradni dolžnosti, najprej izdana nova izkaznica in ji šele naknadno odvzeta v postopku za odvzem izkaznice, medtem ko se bo nov pogoj (obstoj varnostnega zadržka) preverjal v postopku, ki naj bi bil zgolj rutinska zamenjava oziroma pridobitev listin.
Predpisano preverjanje obstoja varnostnega zadržka za gospodarske subjekte pa je neustavno tudi zaradi zahteve po pravni jasnosti in notranji skladnosti predpisov. Ker se varnostni zadržek nanaša na zaposlene osebe, bi se na podlagi določbe 41. člena Zakona o spremembah ZZasV dejansko lahko preverjalo le, ali zaposleni v gospodarski družbi izpolnjujejo nov pogoj, uveden s spremembo ZZasV-A. Ker družba šele po spremenjeni ureditvi med varnostnim osebjem, ki ga je dolžna zaposliti za polni delovni čas, ne sme imeti osebe, za katere so podani varnostni zadržki, gre kot rečeno tudi pri ureditvi podeljevanja certifikatov za obstoječe licence za poseg v načelo zaupanja v pravo. Pri tem pa družba sploh nima pravice do vpogleda (osebnih) podatkov, ki do podlaga varnostnemu preverjanju in torej sploh ne more sama ugotavljati, ali njeni zaposleni (in s tem tudi ona sama) izpolnjujejo ta novi pogoj. Šele postopek za odvzem izkaznice bi družbo lahko opozoril na to, da morda nima zadovoljivega števila ustreznih kadrov, medtem ko pred tem postopkom oseba,ki zaposluje subjekte z veljavno izkaznico, ki je javna listina, upravičeno domneva, da ti lahko zakonito opravljajo dejavnost zasebnega varovanja. Že zaposleni osebi lahko družba delovno razmerje odpove šele po pravnomočni (ali vsaj dokončni odločbi) o odvzemu službene izkaznice, zaradi česar kar naenkrat ostane brez ustreznega števila zaposlenih in bi ji moral biti dan nek zakonski rok, da na tem delovnem mestu zaposli novo osebo. Tovrstna odgovornost gospodarskega subjekta (zavrnitev izdaje certifikata oziroma tudi odvzem licence) za zaposlene ne bi smela biti utemeljena na objektivni odgovornosti družbe za izbiro zaposlenih, temveč bi morala biti utemeljena na relevantnem očitku družbi, da si ni v zadovoljivi meri prizadevala za zakonito ravnanje svojih zaposlenih; vzpostavljena mora biti vsaj nekakšna povezava med ravnanjem družbe (njenih organov) in ravnanjem zaposlenih. Zaradi navedenega opisana ureditev predstavlja tudi nesorazmeren poseg v svobodno gospodarsko pobudo z vidika zahteve načela sorazmernosti, da mora biti poseg v ustavno pravico sploh primeren za doseganje ustavno dopustnega cilja.
6.) Določbe 41. člena ZZasV o odvzemu licence so v nasprotju z zahtevo po pravni jasnosti in določnosti predpisov, ki je bistveni element pravne države ter, v povezavi s tretjim odstavkom 36b. člena ZZasV, prekomerno posegajo v svobodno gospodarsko pobudo iz 72. člena Ustave Republike Slovenije in svobodo dela iz 49. člena Ustave Republike Slovenije.
Neizpolnjevanje na novo določenih pogojev za opravljanje dejavnosti zasebnega varovanja kot razlog za takojšnjo možnost odvzema licence gospodarskim subjektom in nezmožnost opravljanja poklicev s področja zasebnega varovanja subjektom, ki so dejavnost zasebnega varovanja opravljali že pred uveljavitvijo zakonskih sprememb, kot rečeno posega v načelo pravne varnosti in je obravnavano v gornjih točkah.
Namen te točke zahteve pa je doseči razveljavitev ureditve samih razlogov za odvzem licence, ki ne upoštevajo ustavnega načela sorazmernosti. Z ureditvijo razlogov odvzema licence se zakonodajalec namreč ni omejil na hujše kršitve ZZasV. Ustavno sodišče je z odločbo U-I- 65/08 sicer ugotovilo neustavnost druge alineje prvega odstavka 41. člena zakona, vendar pa pri tem samih razlogov za odvzem licence z vidika načela sorazmernosti ni presojalo, temveč je presojalo le poseg spremenjenih razlogov v že pridobljene pravice oziroma pričakovanja posameznikov ter zaradi tako omejene presoje tudi določilo, da se sme družbam, ki pred spremembo ZZasV niso izpolnjevale pogojev za trajni odvzem licence, po uveljavitvi ZZasV-1 pa bi pogoje izpolnjevale, trajno odvzeti licenca, če imetnik licence stori novo kršitev iz prvega odstavka 75. člena ZZasV po uveljavitvi ZZasV-A. Kot rečeno pa Ustavno sodišče ni presojalo skladnosti samih razlogov za trajni odvzem licence z ustavnim načelom sorazmernosti, ki omenjeno načelo kršijo tako z vidika primernosti kot sorazmernosti v ožjem smislu.
Možnost odvzema licence zaradi prekrška iz 6. točke 75/1 člena ZZasV je neskladna z zahtevo, da je poseg v ustavno pravico (svobodno gospodarsko pobudo) primeren za dosego ustavno dopustnega cilja. Odvzem licence je namreč mogoč zaradi opravljanja dejavnosti, ki so nezdružljive z zasebnim varovanjem, pri čemer zakon kot nezdružljivo dejavnost navaja tudi sklenitev pogodbe o varovanju oseb ali premoženja, če je v zadevi, v kateri je že sklenjena pogodba o varovanju z drugim imetnikom licence (6. točka 75/1 člena v povezavi z 38. členom ZZasV), zaradi česar imetnik licence nosi odgovornost za nekaj, kar je zunaj njegove sfere delovanja, saj sam nima pregleda nad pogodbami, ki jih sklepajo njemu konkurenčni gospodarski subjekti. (Zato to ravnanje sploh ne bi smelo biti določeno kot prekršek in še manj kot razlog za odvzem licence. Ob tem pa je za isti prekršek (kršitev šestega odstavka 43. člena ZZasV) določena različna višina globe v 75. in 76. členu zakona, kar je v nasprotju z načelom pravne varnosti in zahteve po strogi interpretaciji načela zakonitosti pri izrekanju inšpekcijskih ukrepov). Ostali zakonski razlogi za odvzem licence pa pomenijo kršitev načela sorazmernosti v ožjem smislu. Odvzem licence je npr. možen, če se dejavnost zasebnega varovanja ne opravlja na podlagi pisne pogodbe, pri čemer zadostuje ena sama tovrstna kršitev (3. točka 75/1 člena ZZasV). Odvzem je predviden tudi, če je bil pravnomočno ugotovljen prekršek iz 10. točke 75/1. člena ZZasV, ker gospodarski subjekt ni obvestil policije o omejevanju gibanja, uporabi sredstev za vklepanje, fizične sile, povzročitvi telesnih poškodb ali uporabi strelnega orožja; ne pa če je bila npr. pravnomočno ugotovljena neupravičena oziroma nesorazmerna uporabi navedenih ukrepov, itd. Načelo sorazmernosti pa je še dodatno kršeno z določbo četrtega odstavka 41. člena in tretjim odstavkom 36b. člena ZZasV, ki določa, da štiri leta po pravnomočnosti odločbe o odvzemu ni mogoče pridobiti nove licence. V povezavi z razlogi za odvzem licence tako ugotovimo, da npr. pravnomočna ugotovitev inšpektorja, da v eni zadevi ni bila sklenjena pisna pogodba o zasebnem varovanju vodi ne le do odvzema licence, temveč tudi do nadaljnje 4 letne prepovedi opravljanja dejavnosti. Ker v štirih letih dejavnosti gospodarska družba, ki kot glavno dejavnost opravlja le dejavnost zasebnega varovanja, zagotovo preneha, določba četrtega odstavka 41. člena ZZasV dejansko pomeni onemogočanje opravljanje dejavnosti zasebnega varovanja gospodarskemu subjektu kadarkoli v prihodnosti.
Iz navedenega izhaja, da obstoječa ureditev odvzema licence ne upošteva ustavnega načela sorazmernosti. Ugotoviti je mogoče, da ni izpolnjen že prvi element tega načela, saj opisana ureditev ni primerna za doseganje kakšnega legitimnega cilja; še posebej, če naj bi bil cilj zakonodajalca v zagotavljanju kvalitetnih storitev zasebnega varovanja in preprečevanju neutemeljenega poseganja v pravice drugih. ZZasV na gospodarsko družbo prenaša odgovornost za ravnanje zaposlenih do te mere, da gospodarska družba ne odgovarja le odškodninsko in prekrškovno, temveč se ji zaradi nepravilnega poslovanja zaposlenih, prepoveduje opravljanje gospodarske dejavnosti v prihodnosti; posamezni razlogi za odvzem licence pa so celo izven dopustnega in možnega delovanja gospodarske družbe same (6. in 7. točka 75/1 člen ZZasV). Kršeno je tudi načelo sorazmernosti v ožjem pomenu, saj najbolj grobi posegi (npr. neupravičeno pridržanje osebe) sploh niso določeni kot razlog za odvzem licence gospodarski družbi, medtem ko so podlaga za odvzem licence (večinoma bagatelni) prekrški iz 75. člena, pri katerih praviloma ne gre za dejanja, ki (vidno) posegala v pravice drugih oziroma javni interes splošne varnosti.
7.) Določba 40. člena ZZasV o začasnem odvzemu licence je v nasprotju z zahtevo po pravni jasnosti in določnosti predpisov, ki izhaja iz načela pravne države, opredeljenega v 2. členu Ustave Republike Slovenije. Zaradi prekomernega posega v svobodno gospodarsko pobudo pa nasprotuje tudi ustavnemu načelu sorazmernosti.
Določitev razlogov za začasen odvzem licence je (tako kot določitev razlogov za odvzem licence) v nasprotju s načelom sorazmernosti, nasprotuje pa tudi ustavni domnevi nedolžnosti. Skladnosti samih razlogov za odvzem licence z ustavnim načelom sorazmernosti in ustavno domnevo nedolžnosti pa Ustavno sodišče Republike Slovenije v odločbi U-I- 65/08, v kateri je sicer ugotovilo neustavnost prvega odstavka 40. člena zakona, ni presojalo, temveč je presojalo le poseg spremenjenih razlogov v že pridobljene pravice oziroma pričakovanja posameznikov ter zaradi tako omejene presoje tudi določilo, da se sme družbam, ki pred spremembo ZZasV niso izpolnjevale pogojev za začasni odvzem licence, po uveljavitvi ZZasV-1 pa bi pogoje izpolnjevale, začasno odvzeti licenca, če imetnik licence stori novo kršitev določb od 1- do vključno 6., 9. ali 10. točke prvega odstavka 75. člena ZZasV po uveljavitvi ZZasV-A. Ustavnosti samih razlogov za začasni odvzem licence pa je predmet predmetne zahteve.
Ker je začasen odvzem licence mogoč že zaradi uvedenega postopka za prekrške, ki sploh ne pomenijo (nevarnosti) posega v pravice drugih, z javnim interesom zagotavljanja splošne varnosti pa niso zadovoljivo povezani, je z ureditvijo razlogov, ki so podlaga začasnemu odvzemu, kršena sorazmernost v ožjem smislu, saj kot razlog za začasen odvzem zadostuje sum družbeno manj nevarnih kršitev ZZasV, medtem ko ravnanja, ki protipravno najbolj posegajo v splošno varnost (npr. povzročitev splošne nevarnosti, nezakonita uporaba sile itd), sploh niso določena kot razlog za začasen odvzem licence. S takšno ureditvijo začasnega odvzema se zakonodajalec ni omejil na sum hujših kršitev ZZasV, ki upravičuje začasen odvzem licence zaradi možnosti hujših kršiteljev zakona, da še naprej posegajo v pravice tretjih. Z ureditvijo razlogov za začasen odvzem licence je kršeno načelo sorazmernosti v ožjem smislu, ker zakonodajalec pri opredeljevanju razlogov, ki so (lahko) podlaga začasnemu odvzemu licence, ni upošteval, da bo vsak začasni odvzem za posamezno gospodarsko družbo nujno pomenil veliko gospodarsko škodo, pri čemer ta ni le v nezmožnosti pridobivanja v že sklenjenih pogodbah predvidenih dohodkov, temveč družbe nosijo tudi morebitne pogodbene kazni in odškodninsko odgovornost za kršitev svojih poslovnih obveznosti; poleg tega pa zmanjšano zaupanje porabnikov storitev (kot posledica neizvedbe dogovorjenih poslovnih obveznosti) lahko zelo negativno vpliva tudi na njihovo bodoče poslovanje. Ureditev začasnega odvzema mora upoštevati tudi dejstvo, da postane določba o začasnem odvzemu dokončna že na podlagi utemeljenega suma nekega ravnanja (zoper njo ni dopustna pritožba), kar pomeni, da bi moral zakonodajalec razloge za začasen odvzem omejiti le na najhujše in dovolj določno opredeljene primere suma kršitev zakona oziroma pravic drugih ali javnega interesa, ti razlogi pa bi ozko določeni tudi v primerjavi z razlogi za odvzem licence.
Uzakonjeni ukrep pa tudi ni primerno sredstvo za preprečevanje gospodarskega udejstvovanja domnevnih kršiteljev zakonodaje. Prvi razlog neprimernosti leži je v dejstvu, da glede na običajno trajanje postopkov pred Upravnim sodiščem, inšpekcijska odločba v šestih mesecih praviloma ne bo postala pravnomočna. Ker Zakon o splošnem upravnem postopku, ki je podlaga tudi za odločanje ministrstva in inšpekcije, v 144. členu pozna institut nujnih ukrepov v javnem interesu, pa je potrebno podvomiti tudi v oceno zakonodajalca, da je ureditev potrebna zato, da bi se zagotovilo učinkovito ukrepanje za varovanje življenja in zdravja ljudi, javne varnosti in javnega reda, ker prejšnja ureditev ni zagotavljala učinkovitih mehanizmov, za hitro ukrepanje, zaradi učinkovitega varovanja premoženja in življenja ljudi.
Obenem pa uzakonjeni razlogi nedopustno posegajo tudi v ustavno domnevo nedolžnosti z 27. člena Ustave Republike Slovenije, saj začasni odvzem omogočajo že na podlagi suma ne samo kaznivih dejanj, temveč celo manj pomembnih in družbeno manj nevarnih prekrškov.
8.) Določba petega odstavka 36b. člena o posebnih pogojih za pridobitev licence prekomerno in v nasprotju z ustavno domnevo nedolžnosti iz 27. člena Ustave Republike Slovenije posega v svobodno gospodarsko pobudo iz 72. člena Ustave Republike Slovenije.
Določba petega odstavka 36b. člena določa, da se v primeru predloga zaradi storitve prekrška ali uvedenega inšpekcijskega postopka zaradi suma storitve prekrška iz 1. do 6. točke75/1 člena ZZasV, postopek za podelitev licence prekine do pravnomočnosti odločbe v postopku o prekršku oziroma do zaključka inšpekcijskega nadzora. Navedena določba prekomerno in v nasprotju z domnevo nedolžnosti posega v svobodno gospodarsko pobudo. Postopek do pravnomočnosti inšpekcijske odločbe oziroma zaključka inšpekcijskega nadzora lahko traja več let. Na koncu se lahko ugotovi, da subjekt kršitve ni storil, ves ta čas pa mu je bilo popolnoma onemogočeno opravljanje gospodarske dejavnosti, obenem pa je bil (glede na ostale pogoje za pridobitev licence) dolžan zaposlovati in plačevati minimalno število varnostnega osebja, ki sploh ni opravljalo dela. Pri tem je ponovno potrebno poudariti, da razlogi iz 1.-6. točke 75/1 člena ZZasv kot razlogi za odvzem licence ne ustrezajo zahtevam sorazmernosti v ožjem smislu glede na pomen kršitev za splošno varnost ali pravice drugih. Toliko bolj pa je z vidika domneve nedolžnosti iz 27. člena Ustave Republike Slovenije poseganje v svobodno gospodarsko pobudo sporno že na podlagi suma tovrstnih dejanj. Obenem ureditev niti ni primerna, ker v vseh primerih niti ne preprečuje, da bi licenco pridobili subjekti, katerim je lahko odvzeta, saj je po drugi alineji prvega odstavka 41. člena odvzem licence mogoč tudi zaradi suma drugih prekrškov iz 75. člena (prekrškov, določenih v točkah 7- 13) in celo zaradi kršitev standardov varovanja.
9.) Določbe 12, 13 in 29. člena o strokovnem izpopolnjevanje in usposabljanje varnostnikov predstavljajo prekomeren poseg v svobodno gospodarsko pobudo iz 72. člena Ustave Republike Slovenije, kršitev načela enakosti iz 14. člena Ustave Republike Slovenije ter nasprotujejo 121. členu Ustave Republike Slovenije, ki omogoča prenos funkcij državne uprave na podlagi javnega pooblastila ter krši zahtevo pravne države (2. člen Ustave Republike Slovenije) po jasnosti in določnosti predpisov.
Med osebnimi pogoji, ki jih mora izpolnjevati varnostno osebje in so določeni v členih 19-23 je določeno tudi, da mora imeti varnostnik:
- opravljen program strokovnega izpopolnjevanja in usposabljanja (ministrstvo o tem izda potrdilo) ali
- ustrezno nacionalno poklicno kvalifikacijo.
Pogoja sta v zakonu določena alternativno. Medtem, ko nacionalno poklicno kvalifikacijo posameznik pridobi ob pogojih iz 3. člena Zakona o nacionalnih poklicnih kvalifikacijah (Uradni list RS, št. 1/2007, v nadaljevanju ZNPK), je usposabljanje in izpopolnjevanje urejeno v 12., 13. in 29. členu ZZasV. Postopke za preverjanje in potrjevanje poklicnih kvalifikacij lahko po ZNPK izvajajo medpodjetniški izobraževalni centri, šole, organizacije za izobraževanje odraslih in zbornice, ki izvajajo javno veljavne izobraževalne programe ter izpolnjujejo predpisane materialne in kadrovske pogoje (10. člen ZNPK); preverjanje in potrjevanje poklicne kvalifikacije poteka pred komisijami, katere člani imajo licenco Državnega izpitnega centra, ki jo lahko pridobijo na podlagi izpolnjevanja strokovnih kriterijev (19. člen ZNPK). Po ZZasV pa izvaja usposabljanje in izobraževanje ministrstvo (ali po javnem pooblastilu!) oseba zasebnega prava po programu, ki ga sprejme minister. Preverjanje pa se opravlja pred komisijo, ki jo imenuje minister.
Opisana ureditev osebnih pogojev za varnostno osebje že sama po sebi nasprotuje argumentaciji predlagatelja sedanjega 12. člena, da je prenos usposabljanja in izpopolnjevanja na ministrstvo nujen zaradi zagotavljanja ustrezne usposabljanj in izpopolnjevanj, ki naj bi se odražala tudi v kvaliteti varnostnih storitev, pri čemer naj bi se zagotovil enoten koncept izobraževanja za policijo, občinske redarje in varnostno osebje. Ker sta osebna pogoja določena alternativno že sama zakonska ureditev nasprotuje predlagateljevim navedbam, da ureditev prenosa nalog usposabljanja in izpopolnjevanja na ministrstvo zagotavlja strokovnejše izpopolnjevanje in izobraževanje. Ureditvi 12,. 13. in 29. člena ZZAsV je torej mogoče očitati , da je v nasprotju z načelom sorazmernosti, ker tovrsten ukrep očitno ni nujen za zagotovitev višje kvalitete usposabljanja, saj se ga da doseči tudi na druge načine, kar izhaja že iz samega zakona, ki kot zadostno priznava tudi nacionalno poklicno kvalifikacijo in ne le usposabljanje pri ministrstvu.
Očitati pa ji je mogoče tudi kršitev načela enakosti iz 14. člena Ustave Republike Slovenije, ker lahko programe izobraževanja za pridobitev nacionalne poklicne kvalifikacije izvajajo zasebne organizacije, če izvajajo potrjen program in izpolnjujejo pogoje, medtem ko lahko usposabljanje in izpopolnjevanje po 12. členu ZZasV zasebne organizacije izvajajo le, če se minister sploh odloči za podelitev javnega pooblastila. Tudi v primeru podelitve javnega pooblastila pa bodo to dejavnost zasebni subjekti (za razliko od dejavnosti izobraževanja po ZNPK) lahko izvajali le po cenah, ki bodo ustrezale tarifi, predpisani s strani ministra po 13. členu ZZasV.
Opisana ureditev strokovnega usposabljanja in izpopolnjevanja kar z dveh vidikov posega v svobodno gospodarsko pobudo: ministrstvo za dejavnost, ki jo odplačno opravlja tudi samo, določa cene svoji potencialni konkurenci in, ker mora podeliti javno pooblastilo, odloča tudi o tem, ali bo konkurenca sploh obstajala. Najbolj sporni vidik te ureditve pa je dejstvo, da ministrstvo pooblašča tudi za samo izvajanje usposabljanja, ki je pa je po svojem bistvu gospodarska dejavnost in ne upravna naloga, zaradi česar je kot pristojnost ministrstva oziroma javno pooblastilo po 121. členu Ustave Republike Slovenije sploh ni dopustno opredeliti.
Ob tem velja opozoriti tudi na nedoslednosti med zakonsko ureditvijo in navedbami predlagatelja, ki navaja, da se naloge prenašajo na Policijsko akademijo (organizacijsko enoto v okviru Generalne policijske uprave), čeprav ZZasv jasno določa, da se naloge prenašajo na ministrstvo oziroma ministra in ne na nek organ v sestavi ministrstva. Zakon je v tej zvezi z ozirom na obrazložitev predlagatelja torej tudi nejasen, kar prestavlja kršitev zahteve po jasnosti, ki izhaja iz načela pravne države.
V nasprotju z načelom sorazmernosti in zahtevami pravne države po jasnih in določnih predpisih pa je tudi ureditev v 6. in 7. odstavku 29. člena ZZasV (v povezavi z 4 alinejo 41. člena ZZasV), ki določa, kdaj se po zakonu šteje, da posameznik ne izpolnjuje pogojev za opravljanje dejavnosti zasebnega varovanja, ki je lahko razlog odvzemu licence. Po navedenih določbah lahko posameznik izgubi pravico do opravljanja poklica s področja zasebnega varovanja, če trikrat ne opravi preizkusa, saj se po zakonu šteje, da ne izpolnjuje pogojev, medtem ko samo dejstvo, da sploh ne gre na izpit ali izpita ne opravlja vsaj trikrat (v doglednem času) v zakonu ni izrecno opredeljeno kot prenehanje izpolnjevanja pogojev. Zaradi strogih zahtev po spoštovanju načela zakonitosti ureditev odvzema licence zaradi neizpolnjevanja zahteve po usposabljanju na vsakih pet let ni jasna in določna, saj je na to, da je izogibanje opravljanju preizkusa lahko razlog za odvzem licence zaradi neizpolnjevanja pogojev mogoče sklepati le na podlagi analogije (kar ni dopustno), ni pa tudi jasno kdaj (če sploh) je dopustno odvzeti licenco osebi, ki je enkrat preizkus opravila neuspešno, pa se ga v doglednem času ni ponovno udeležila. Zakon določa le, da se šteje, da ne izpolnjuje pogojev oseba, ki tudi tretjega preizkusa ne opravi.
* * *
Državni svet je za svojega predstavnika v postopku pred Ustavnim sodiščem določil državnega svetnika Darka Frasa.
